【编者按】针对现今“民怨沸腾”的楼市，中国最高层做出了一系列最新的“重要批示和部署”，从某种意义上说，意味着自去年中央经济工作会议所制定的、以去除行政限制、鼓励购房的“去库存顶层设计”的终结。此次“去库存新政”的失败，也再次提供了一个重新检讨房地产市场和住房供应模式的机会。“楼市之惑”深度系列报道意在梳理自1998年大规模房改启动历程和房地产市场发展史，使得读者在住房政策、房改及楼市发展的历史比较和反思中，获取曾经被忽视的更多启迪。本文为该系列报道第三篇。

在当今中国的住房政策和房地产市场的指导思想中，“让老百姓买得起房”——这个最基本的常识和世界各国住宅产业发展的“国际惯例”（国际上一般用“可负担得起”的写入各国住房法或相关法律法规之中），似乎早已被丢进历史的垃圾箱，成为一句空话。至少近十年，无论是政府的“顶层设计”，还是部门的调控政策，或是地方的“政府工作报告”，“让老百姓买得起房”早已消失的“无影无踪”。似乎这已不是政府的职责所在，更不符合“中国特色”。

而与之相伴的，则是政府在房地产市场和住房问题上的缺位和失责。不仅面对把普通市民收入远远甩在后面的超高房价无动于衷，而且对缺失“道德血液”的不良地产商哄抬房价之举也无所作为。直到可能影响到社会稳定和国家安全，才并不怎么心甘情愿的打出了“遏制房价过快上涨”的调控口号。甚至由于缺乏得力有效的举措，反而出现了“房地产市场越是调控，房价就越是上涨”的治国理政奇观。

正是由于十年期间政府对房价近乎“放任不管”的政策效应的叠加积累，在中国众多的大中城市，出现了“举世称奇”的房价暴涨，并在全球“独领风骚”。

十年房价最高涨十倍

全世界各类市场经济国家，在房地产上升时期，一般的房价涨幅也就在5%上下，遇到金融危机，房价还会出现明显下降。如美国在2008年金融危机爆发后，当年美国整体房价下跌近20%，部分地区达40-50%。而在上个世纪八九十年代日本和香港房地产泡沫崩盘时期，房价也普遍下跌了二分之一到三分之二。

2013年诺贝尔经济学奖获得者席勒等创办的美国最权威的凯西•席勒房价指数，也许更能反映成熟的市场经济统计下房价走势应有的规律。据报道，根据该指数研究报告，美国在过去123年（1890年到2013年）中，房价的平均年增长率为3.07%。而同期，美国CPI通胀率为2.82%。这就是说，这123年来美国的房价只比通胀率高了千分之2.5，扣除通胀率后，美国房价基本不涨。此外，根据这项指数，在这123年中，房价下跌的有28年（占23%），上涨的有95年（占77%）。而跌得最深的是金融危机爆发的2008年，一年跌幅达18%。累积跌幅最大的是，2006-2011年间由房地产泡沫破灭引发的金融危机，累积跌幅达33%。

对比房价走势的“国际惯例”，就不难使人对政府缺位、市场缺失（中国房地产市场政府控制土地和开发商操控供应的“双寡头垄断”，谈不上真正自由竞争的市场经济）所导致的称绝全球的“中国特色房价奇观”，有了更深刻的切身之感。

正是由于中国各级政府多年来对房价暴涨的放任、纵容甚至合谋，房价多年暴涨的累积结果，不仅使中国众多大中城市的房价呈现“冲天揽月” 之势，而且也使市民的买房负担，在全球登峰造极。

众所周知，无论是联合国人居中心还是世界银行，“国际惯例”给出的房价收入比（一个地方家庭收入的中位数和当地住房的平均总价之比）是在3－6之间，也就是国际上一般国家的居民，用3-6年的全部家庭收入即可买到一套住房。而且一旦房价收入比超过5，按照国际惯例该城市就被认为房屋购买力“极低”，房价收入比超过6，就会被国际公认为房地产泡沫地区；超过7以后，直接就会被视为“国际房价最难承受地区”。

今年初，笔者曾把全球知名房地产顾问机构Demographia公布的2016年度《全球住房负担能力调查》报告（该报告未包含中国大陆城市）和中国一些一二线城市的情况做了对比分析。该报告所列的10个“全球房价最难负担城市”（各自的房价收入比），位居第一的香港为19.0，居于第十名的澳大利亚某城市为9.3（见下图）。

而根据同样的方法计算中国大陆的城市，北京、上海和深圳的买房负担分别为33.2、31.9和33.5。这不仅把号称“全球房价最难负担城市”的香港远远的甩在了后头，而且超过的负担更是高达70%以上。随意抽取的杭州（15.7）、青岛（13.2）、南京（18.3）和西安（8.5）这四个城市，除了西部城市西安外，其他3个城市居民的房价负担都远远高于名列“全球房价最难负担城市”第二名的悉尼（房价收入比为12.2）。其中南京比悉尼的高出了50% 。

以上还是根据去年底的数据所做的统计。而根据中国房地产业协会的最新的统计，到今年十月份，上述的北京、上海、深圳、杭州、青岛、南京和西安这七个城市，房价同比更是分别上涨了41.18%、32.78%、23.45%、15.08%、11.54%、38.14%和3.04%。这就意味着除了西安以外，早在去年底就分别把“全球房价最难负担城市”头两名甩出“几条大街”的京沪深和杭州青岛南京等中国一二线大城市，今年以来又以让人不可思议的增速，把“全球房价最难负担城市”远远甩在后面。

面对中国这些大中城市如此的房价涨幅和高居全球之巅的房价最难负担水平，很多人对此已麻木到“司空见惯”，似乎如此“中国特色”是当初实施房改所带来的必然结果。事实真的如此吗？

让百姓买得起房，既是当初推动房改的灵魂，更是政府对国民承诺

其实，只要细致的梳理一下当初房改历史，人们就不难发现一个最基本的事实，这就是“让老百姓买得起房”，不仅是当初政府启动房改之时对国民的庄严承诺，更是推动房改的灵魂所在。

早在1990年朱镕基还是上海主政时，他在“为上海人民办三件实事”中最迫切最艰巨的住房问题时，就特别注重在降低房价和让群众买得起房上做文章。他所用的办法，一个是用“国家、企业、个人一起上的办法”来分解居民建房资金，另一个就是用“减少中间盘剥”来降低房价。这个“中间盘剥”，不仅是指开发商的不当得利，而且也直指各级政府在房地产收取的各种税费。这里必须指出的是，朱镕基当时所启动的房改，还没有地方政府的“土地财政”这一说。当时政府收取的，只是土地拆迁安置和相关配套设施等费用。

到国务院主持经济工作后，1994年8月在国务院住房制度改革领导小组召开的贯彻“国务院关于深化城镇住房制度改革的决定”会议上，朱镕基特别指出，房价这么高（指当时北京三环外每平方米房子要卖到6000元）怎么得了？怎么实行住房商品化？他强调卖公房“还得让老百姓买得起，房价太高，收入有那么多吗？”在1999年7月任总理后召开的一次省、部长经济工作座谈会上，朱镕基再三特别强调：“现在的问题是房价太高，一般居民买不起，国家也补贴不起”。他强调解决问题的一个办法，就是免收或减收土地和相关配套设施费，把房价降下来，使广大群众买得起住房。只有这样，才能“大力推动住房改革和建设”。

在1998年国家大规模启动取消福利分房、推行住房商品化的九八房改过程中，时任建设部长的俞正声（现全国政协主席）也再三强调：让百姓买得起房、买放心房，一直是政府制定住房政策、调控房地产市场的根本目标和出发点，也是住房领域落实 “三个代表”中代表广大人民群众根本利益的重要内容。在官方媒体中，建设部也在宣传中突出“一直把让百姓愿意买房、买得起房和放心买房作为实践‘三个代表’的一项重要工作来抓。”

在当时的房改政策中，“让老百姓买得起房”绝不是空口说白话，而是有实实在在的“干货”。1994年和1998年的房改文件，分别从不同方面对此进行了具体的阐述。

在1994年的“国务院关于深化城镇住房制度改革的决定”中，为了让城镇职工买得起政府出售的公有住房，该文件规定，除了向高收入职工家庭出售公有住房时实行市场价，还向中低收入职工家庭（当时按照城镇家庭总数的90%左右计算）出售公有住房实行成本价。而且旧房的成本价按售房当年新房的成本价乘新折扣(折旧年限一般为50年)计算；使用年限超过30年的，以30年计算。该文件还特别规定: 一套56平方米建筑面积标准新房的负担价，1994年应为所在市(县)双职工年平均工资的3倍（经济发展水平较高的市县略高于3倍）。另外，职工购买自己已住用的公有住房，规定还有折扣，1994年折扣率为负担价的5%；此外，该文件还规定了职工购房的工龄折扣。该文件要求，新房负担价与双职工家庭年平均工资的倍数，要逐步提高，2000年以前达到3.5倍。

与1994年这个一套56平方米的新房负担价最高为双职工家庭年平均工资3.5倍的限定标准“一脉相承”的是，在九八房改的纲领性文件（国发[1998]23号）的第二大项“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”中，专门有一段以房价收入比，来落实和敲定住房商品化及“住房分配货币化”的居民的买房个人所承担上限。

这一章节的完整表述是：“停止住房实物分配后，房价收入比（即本地区一套建筑面积为60平方米的经济适 用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比）在4倍以上，且财政、单位原有住房建设资金可转化为住房补贴的地区，可以对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴 。住房补贴的具体办法，由市（县）人民政府根据本地实际情况制订，报省、自治区、直辖市人民政府批准后执行。”

这就是九八房改为了使城镇普通居民买得起房，在房改政策的顶层设计上所规定是普通城镇居民买房负担的上限（60平方米的经济适用住房的平均价格，与双职工家庭年平均工资之比控制在在4倍以内，超过部分就应该由政府财政或单位建房资金买单）。这个房价收入比4倍的标准，正好是国际上公认的房价合理负担为房价收入比3-6倍的中间，从中也不难看出当年九八房改顶层设计者的初心。

城镇居民买房，个人最多付出的部分只需要双职工家庭4倍的年收入，超出部分由政府和单位买单，这样的好事，对今天早已被高房价“压趴”的城镇居民来说，怎么看都像是“天方夜谭”。但这也正是不该被人遗忘的房改核心和灵魂所在。

九八房改，之所以把普通城镇居民的买房负担，规定在房价收入比4以内，其根本的目的，就在于“使经济适用住房（注：占据当年商品住房供应市场90%以上的住房供应模式）价格与中低收人家庭的承受能力相适应，促进居民购买住房”。

试想一下，如果当初没有这个让普通居民都能买得起房的房价收入比4倍的规定，怎么能够让数以亿计的城镇居民，从过去的单位和国家分房，走到房地产市场去买商品住房？在当时来说，哪一个地方和哪一级政府如果不承诺“让老百姓买得起房”这个房改的核心，哪一个地方推行城镇住房制度改革，就必然会成为一句空话。所以说，“让老百姓买得起房”既是房改推动普通居民走向市场买商品住房的基本前提和条件，更是房改的灵魂所在。

从政府的角度来说，九八房改之所以推出“房价收入比4”这条红线，根本目的只有一个，就是政府现在虽然已不向老百姓提供实物分房福利，但政府一定要叫老百姓买得起房，否则住房商品化就会成为一句空话；实行新的城镇住房制度改革后，政府虽然“卸掉了”福利分房的巨大财政包袱，但政府更有责任担当起让居民买得起房的国家义务。对于一个“负责任的政府”来说，这是一条刚性的要求，也是政府房改政策的红线。

抚今追昔，无论是被高房价“逼到墙角”的城镇居民，还是顶层的房地产市场和住房政策，难道还不能从当年的“房改之魂”中得到醍醐灌顶般的大彻大悟吗？

围绕“买得起房”建立住房供应模式，才是房改的正道

无论是九八房改文件，还是“买得起房”的房价收入比，都有一个核心的关键词，这就是经济适用住房。对这个现在中国绝大多数城市早已销声匿迹的住房供应模式，很多年轻人尤其感到陌生。

在推出九八房改的“国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知”（ 国发[1998]23号）中，文件讲的最多、内容涉及最广也是整个九八房改最核心的关键，就是经济适用住房。九八房改的目标，就是“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”；文件在第三章节上更是全篇予以具体的阐述，主要内容为：“对不同收人家庭实行不同的住房供应政策。最低收人家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收人家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”（注：初划定可以购买经济适用住房的“中低收人家庭”，占到整个城镇人口中的90%左右）。文件不仅要求住房投资的结构，重点在经济适用住房，而且规定其出售价格，实行的是政府指导价，“按保本微利原则确定”。此外，该文件的第五部分，也是通篇阐述如何“采取扶持政策，加快经济适用住房建设”。

此外，在 “买得起房”这个重要的衡量标准上，房价收入比4倍，参照的也是以60平方米的经济适用住房的平均价格，而非普通商品住房的高价。

现在的人也许奇怪，为什么大规模推行住房商品化的房改之初，从上到下讲的都是经济适用住房，而不是普通商品住房。

其实，九八房改之所以把建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系作为房改的主要目标，是因为当时上下都有一个共识：要让普通城镇居民买得起房，把住房商品化推广下去，也只有经济适用住房这样的住房供应模式才能胜任。

经济适用住房之所以能使广大城镇居民买得起，是因为它和普通商品房相比，关键就在于它有着一般商品房所不具有的三大特性：这就是行政划拨土地，严控价格利润和没有政府的乱收费。

由于土地是由行政划拨而不是从政府手里“买过来”的，没有了“土地出让金”这块巨额的负担，经济适用住房的成本自然要降下一大块。此外，和现在放任房地产商肆意哄抬房价不同，在九八房改中，对经济适用住房的成本核算和利润控制都有严格的规定。经适房的成本只把征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费、管理费、贷款利息和税金等这7项因素计算在内，其他开发商所罗列的营销、广告推广和高额的薪酬支出等等名目繁多的费用，都一律不计算在成本之内。尤其是对经济适用住房的利润率，政府严格规定控制在3％以下（当时普通商品住房的利润率规定在8%以内）。除此以外，九八房改还要求对经济适用住房要取消各种不合理收费，包括降低征地和拆迁补偿费等（当时拆迁一般都是回迁实物补房）。

正是因为经济适用房在房改中的“核心作用”如此之大，以至于当时作为分管建设部的副总理的温家宝，多次强调大力发展经济适用住房对房改的重要性。他说，经济适用住房“既是这次房改的重要目的，也是房改是否成功的一个重要标志。”他还说：“中低收入家庭是目前城镇家庭的主体，发展经济适用住房可以满足他们的需求，是实现本世纪末人民生活达到小康的重要条件”。为此，他还一再强调：“住房建设…以经济适用住房为重点的住宅建设的方针、政策不要轻易改变。”为此，国家在制定十五计划时，也明确的提出，发展房地产业要以经济适用房为重点。

其实，“让老百姓买得起房”的住房政策，并不是“中国特色”对国民的特别恩赐，而是世界通行的国际惯例。只不过，在西方等市场经济发达国家，一般都是用“可负担得起住房”来表达，而且在欧美等国家，还把它作为“住宅法”的核心内容。如美国，不仅在1990年专门推出的《国家可负担住房法》强调“住房应该是可负担的”，而且在1949年颁布的《住房法》中，就把住房目标定为“让每一个美国家庭都能生活在宜居环境中的体面住房之中”。

据报道，在美国，家庭住房消费超过家庭收入30%的，就会被认为存在着过度的费用负担；超过50%，则被认为是存在严重的费用负担。而作为西方资本主义国家最早提出“可负担住宅”（affordable housing）的英国，其政府部门将其住房工作的目标界定为“人人都应当有机会以其能够支付的价格在其希望生活或工作的地方租住或者购买一套适宜的住房”。

所以，无论是“中国特色社会主义”，还是西方资本主义市场经济，“让老百姓买得起房”或“可负担得起的住房”，都是住房政策的灵魂所在。没有了这个灵魂和关键，房地产市场和住房问题，一定会出现“大纰漏”。

回顾中国房改和房地产市场发展的历程，不难发现，我们何时坚持了“让老百姓买得起房”这个房改和住房政策的灵魂，城镇居民的住房问题就解决的好，住房小康就会得到持续稳定的发展。反之，城镇居民的住房小康就可能出现停滞不前，甚至是倒退。有两组数据可以说明：

朱镕基总理在2003年3月所做的最后一次政府工作报告时，在回顾其5年任期（从1998年3月到2003年3月）工作时，专门提到其任期内“城镇居民人均住房建筑面积由17.8平方米增加到近22平方米；而根据国家统计局和住建部的数据计算，到2015年底，中国城镇的人均住房面积仅有21.12平方米。也就是说，从朱镕基退下后到去年底的这13年期间，中国城镇居民实际的住房面积和水平不进反退。

那么，究竟是什么原因导致中国城镇居民的住房小康“半途重创”？我们将在后续文章详细论述。

（作者系中国独立房地产研究人士。本文仅代表作者观点。责任编辑邮箱：tao.feng@ftchinese.com）