我国宪法的“秘密” 

     　　　　　　　　　　思 宁 
 
　　中华人民共和国国家最高权力机关是什么？这是我国宪法的“秘密”。
　　您别以为这不是“秘密”，您别说全国人民代表大会就是国家最高权力机关。
　　请先看思宁根据宪法第五十七条设计的闭卷填空题（不看宪法原文填空）：

　　我国宪法规定：中华人民共和国全国人民代表大会是（　　　　　　）机关。

　　您填对了吗？
　　思宁用这道题在中国第一政治论坛强国论坛和财经类的和讯网论坛测试，400人次只有1位网友准确回答。同样的题目在法律人云集的中国律师网互动社区测试，阅读400人次也只有1位网友的填写包含了正确答案。而且，思宁无法验证答对的网友是否查看了宪法原文。有的网友声称刚刚看了宪法第五十七条乃至背诵过宪法，答案仍然是错的。按照上述三个有代表性的网站论坛的答题统计，99.75％的人不知道宪法规定全国人大是什么机关，也就是说，99.75％的人不知道宪法关于国家最高权力机关规定的“秘密”。
　　错误的答案主要有三类：1.误为“国家最高权力”；2.误为“国家最高权利”；3.误为“最高国家权利”。多数网友错误地以为全国人大是国家最高权力机关，以为在国家范围内，最高权力机关就是全国人大。有些网友不知道特指政治上的强制力量的“权力”（英文power）与相对于义务的依法行使的权能和享受的利益的“权利”（英文right）的区别。
　　正确的答案应是“最高国家权力”。
　　“最高国家权力机关”与“国家最高权力机关”的含义显然是不同的。
　　从词组结构分析，“最高国家权力机关”的“最高”是修饰“国家权力机关”的，意思是“国家权力机关”系列中“最高”。也就是说，在人民代表大会这个“国家权力机关”中是“最高”的。我国宪法规定了国家机关的几个系列，包括“国家权力机关”人民代表大会、“国家行政机关”政府、“国家军事机关”中央军事委员会、“国家审判机关”人民法院、“国家法律监督机关”人民检察院。相应于地方国家权力机关地方各级人大的是最高国家权力机关全国人大；相应于地方行政机关地方各级人民政府的是最高国家行政机关国务院，即中央人民政府；国家军事机关未规定其地方机关；对国家审判机关和国家法律监督机关，也分别规定了地方各级人民法院、地方各级人民检察院和相应的最高人民法院、最高人民检察院。可见，在“国家权力机关”系列中“最高”，应当理解为“最高”的人民代表大会。“最高”的人民代表大会并非在整个国家范围内权力“最高”。
　　“国家最高权力机关”的“国家”是修饰“最高权力机关”的，意思才是在整个国家范围内权力“最高”。
　　多数网友把全国人大理解为“国家最高权力机关”，不仅不符合宪法第五十七条的规定，也不符合宪政的现实情况。
　　我国历部宪法从来没有规定全国人大是“国家最高权力机关”。1954年宪法第二十一条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”1975年宪法第十六条规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。”1978年宪法第二十条规定：“全国人民代表大会是最高国家权力机关。”1982年宪法第五十七条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”可见，四部宪法都规定全国人大是“最高国家权力机关”。而且，1975年宪法还在“最高国家权力机关”前加上“在中国共产党领导下的”十个字。
　　不过，近半个世纪以来，“最高国家权力机关”的确切含义并没有得到明确的宪法解释，更没有让广大公民真正了解，以致现在仍有许多公民误以为“最高国家权力机关”全国人大就是“国家最高权力机关”。彭真1982年11月26日在第五届全国人大第五次会议作《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》时说：“全民讨论中，有人提出，在扩大全国人大常委会的职权时，应当充分保证全国人大作为最高权力机关的地位。这个意见是对的。”（引自《中华人民共和国法律释义全书》）彭真肯定了全国人大作为“最高权力机关”的意见，却没有发现他肯定的“最高权力机关”的意见与宪法第五十七条“最高国家权力机关”的表述的区别。彭真心目中的全国人大，到底是整个国家范围内的“最高权力机关”，还是“国家权力机关”系列中的“最高”，恐怕已成为宪政史上的一个谜。回顾历史可以发现，即使是彭真这样参与制定现行宪法的高层领导人，对全国人大是什么机关的认识，也没有从法理、语义、逻辑上真正明确。
　　按照对宪法第五十七条的上述理解，全国人大显然不是国家最高权力机关。那么，国家最高权力机关是什么的“秘密”，只能在现行宪法的其他部分寻找了。
　　彭真在所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中明确指出：“宪法修改草案的总的指导思想是四项基本原则，这就是坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想。”根据“坚持中国共产党的领导”的指导思想，宪法序言回顾了中国共产党领导中国各族人民斗争和胜利的历史，宣布“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”，宣布“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。序言明确了中国共产党领导中国各族人民（包括领导多党合作和政治协商制度）的地位。
　　宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这就是说，人民行使国家权力的最高国家权力机关是全国人大。从宪法法理分析，中国共产党领导中国各族人民，人民行使国家权力的最高国家权力机关全国人大当然“在中国共产党领导下”。所以，中国共产党的权力高于全国人大，国家最高权力机关在中国共产党内。这就是许多公民不了解的“秘密”。
　　但是，宪法并没有明确指出中国共产党通过什么领导机关来领导中国各族人民。要完全了解国家最高权力机关是什么，还要了解《中国共产党章程》对中国共产党领导机关的权限的规定。《中国共产党章程》第十条中规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。”第二十二条中规定：“中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权。”根据宪法序言确立的“中国共产党领导”的原则推理，中国共产党的最高领导机关相当于“国家最高权力机关”。因此，在召开党的全国代表大会和中央委员会期间，党的全国代表大会和中央委员会就是“国家最高权力机关”；中央委员会全体会议闭会期间，中央政治局和它的常务委员会就是“国家最高权力机关”，而中央政治局常务委员会就是“国家最高权力机关”的常务机关。
　　这就是我国宪法的“秘密”。 
 　　　　　　　　　　　　　　　　2003年8月17日