刘锋：“两会”上为何不敢发出批评声音

财经网　2014年03月13日

多年来，公众对只鼓掌、只赞成、不发言、不批评的“两会”代表、委员很有意见。在中国，能有个直面官方的参政、议政机会，很不容易，如果还不好好利用，连张弃权票、反对票都不敢投，那真是浪费经济资源、政治资源。

　　因为公众太不满意了，所以会倒逼执政者和参政、议政者有所改进，再加上很多代表、委员也一直有话要说，只是迫于现行政治规则的压力，一直在憋着，很难受，也想找一些可能的机会把想说的话说出来。外在的压力、内在的动力慢慢地汇成一条小溪，缓缓地流到了公众的视野中。随之，公众的耳朵中也听到了许多有个性的批评声。

　　有个性的批评声多来自名人代表、委员。比如，在今年的全国“两会”上，导演冯小刚十分尖锐地批评了“两座大山”：一座“大山”是电影审查，即审查电影的爱国热情、政治判断力和艺术水平，这让导演绞尽脑汁应付，而且还“每天战战兢兢，如履薄冰”；另一座“大山”是舆论压力，即社会舆论对于电影主题的极端批评。“两座大山”论，批评的是电影审查制度的粗暴和舆论评价的粗暴，把官方、公众、媒体三方都批评到了。冯小刚素有敢于发声、批评的“大炮”作风，这种风格在圈内有不小的影响作用。仔细阅读今年文艺界“两会”委员的发言文字，就会发现演员宋丹丹、成龙、张国立等人都受到了冯小刚的不同影响。

　　作家莫言在“两会”期间接受媒体采访时说：“腐败的问题，在国家来讲是严肃的政治问题，对作家来讲还是人的问题，人的欲望跟法规、道德、制度之间的矛盾，并不是说一个清官就没有钱财方面的欲望，也不能说一个贪官就完全不是一个人，就是野兽。实际上，人性的很多方面都是差不多的。”在此，莫言从人性的角度批评了那种非黑即白地描写、刻画小说人物、电影电视人物的简单做法。一个清官并非高大全、面面俱到，一个贪官也并非一无是处、丑陋无比。莫言还提醒公众注意，如今的时代是一个多元的时代，看待腐败、看待清官与贪官，都有多元的角度，政治有政治的角度，文学有文学的角度，人性有人性的角度。这是一个没法否认的社会现实。因而，看问题，不能仅仅单向度，否则就显得不够包容、不够有视野、不够有文化底蕴。

　　全国政协常委葛剑雄则连续多年在媒体上发布“两会日记”。3月10日，在题为《在政协说话要掌握边界》的“两会日记”中，葛剑雄不点名地批评了一些人对于政协功能与运转方式的知识欠缺。比如，他说，政协委员不是人民选出来的，而是政党协商出来的；他说，他不愿意在政协平台上去说“党官要由党费来养，不能耗费纳税人的钱”这个话题；他说，诸如宪法问题、中共是执政党、一党制、多党制等话题不能在政协内协商、讨论，只能讨论具体的问题，如“政府应该承担什么责任，怎么来管理”；他说，如果在政协中提出那些尖锐的声音，报都报不出去，就没有用；他说，既然到政协了，就表明服从了契约规则，就要认同现有制度，就要在现有的范围内说话。葛剑雄也批评了官方出版管理部门对于书号的控制，稿酬的规定不符合现有的出版市场规律。这种公开发布“两会日记”的方式，对于公众了解“两会”代表、委员的参政、议政情况很有帮助。如果能有更多的代表、委员也用这种方式，那就对中国的民主进步更有益了。

　　在政协经济界小组讨论会上，全国政协委员、住建部原副部长郭允冲痛斥“拆建GDP”。他说，“城市建设就是拆了建、建了拆”，“这不但是浪费，而且是污染！拆下的水泥没地方堆，又成了垃圾”。他从节能减排、环境治理、经济结构调整的角度，对原有经济发展、城市发展的模式发出了尖锐的批评，还是让许多人意识到了今日中国生态环境恶化的严峻现实。

　　全国政协委员孟学农在接受媒体采访时，对公务员涨工资、官员出书、官员读博士中存在的问题，发出了一针见血的批评。他说，“如果觉得公务员收入不够高，可以‘下海’畅游去。”
他说，“我非常不赞成官员出书。还是多留点纸张，给孩子们印点经典读物。有些人，把助手帮着弄的讲话稿都收进去了。出书，谁看？靠这个树碑立传？现在提倡‘低碳经济’，别那么浪费纸了。”他说，“有些人读什么博士？图虚名，招实祸。真想建议中组部把这些博士招来考一下。好几个贪官都是博士。我抨击不学无术、注水的博士。”孟学农确实点到了官员队伍中的存在的突出问题，只是不知道他对此有什么好的解决方法没有。

　　全国人大代表、最高法院院长周强就在分组审议中，严厉地批评了“医闹”问题，杀死两名城管、重伤一名城管的夏俊峰，以及制造叔侄冤案的“女神探”，一板一眼，表明了严肃的政治立场、司法立场。

　　全国人大代表、中纪委书记王岐山在参加吉林代表团审议时，叫停了吉林省委书记王儒林的“念稿”发言，力批形式主义的会风。在政界，上级批评下级、要求下级，很正常。反之，如果下级要求上级不念稿，恐怕就做不到了。所以，王书记的批评带有上行下效的味道。

　　不可否认，在 “两会”上中规中矩的说话，才是代表、委员的常态。其中缘由不外乎以下四点：

　　一是参政能力有限，怕说错话而不敢批评。用演员宋丹丹的话说，“我不敢说，我怕说错话，又挨记者批”。确实，许多代表、委员对于自己的参政、议政职责缺乏应有的认识，而且没有经过专门的训练，没有基本的参政、议政素养、能力，怕说错话得罪领导、得罪同行、被媒体放大，所以最安全的方式就是“鼓掌通过”，“走走过场”。

　　二是想保住人大代表、政协委员的荣誉称号，故不想批评。客观地说，许多代表、委员都是先经官方指定，然后走推选程序，才当上的，其中少不了关系、人情、利益交换。当了代表、委员，就像落得了一个荣誉称号，想保住它，就得踏踏实实地“走过场”。用胡润富豪榜的创始人胡润的话说，在中国获得了代表、委员的资格，就像在英国获得了英国女王颁发的爵士荣誉称号一样。

　　三是不能犯政治错误故不如不批评了。每个代表、委员都归于一个代表团、界别，都会收到团长、组长、召集人的专门指令，要求怎么说不突破框框，不犯政治错误。如果想说的话不被允许，不被报道，不被采用，说了，反而坏事，不如不说。

　　四是制度鼓励不说体制制度的“坏话”。通过议案、提案，按程序对具体问题提出意见、建议，不公开表达批评意见，不说制度、体制的坏话，是最常用的方式，也是最被鼓励的方式。

　　总的来说，形而上的认同（对中国特色制度、道路的认同）与形而下的批评（对具体现实问题的批评、建议）相结合，是今天代表、委员的发言常态。

　　如果代表、委员在参政、议政时，该讲话而不讲话，该批评而不批评，公众就会不满意。毕竟中国社会现在成绩与问题并存，公众的生活幸福指数还不高。如果没有这些代表、委员的批评，为公众利益发声，那公众只能通过其他渠道表示不满了，比如通过互联网表达不满。如果正规的参政、议政平台没有效果，其他平台必然兴旺。这也是执政者不愿意看到的。所以，全国政协主席俞正声在发言中才会表态提出“三不”方针：“不打棍子、不扣帽子、不抓辫子”。

　　即使在“三不”方针的宽松条件下，“两会”代表、委员的批评声音也是不太多，而且还呈现了几个不平衡的特点：一是政协委员比人大代表的批评程度要尖锐些；二是退到二线的官员代表、委员比在一线的官员代表、委员敢于批评些；三是一线的官员代表、委员发出声音时表达立场、态度，提出政策要求，比针砭具体问题数量多一些；四是上级官员代表、委员批评下级官员代表、委员更容易些、更直接些；五是敢于公开表达批评意见的代表、委员还是大大少于不公开表达批评意见的代表、委员。

　　基于以上现实，“两会”代表、委员要把批评时政的意见，落到制度改革的层面，还有很长的路要走。然而，这种来自官方平台的批评声音毕竟比前些年多了一些，也公开、透明了一些，应该承认它的进步。随着公众争取言论自由权利的力度越来越大，互联网平台的监督效力越来越大，以及代表、委员参政、议政能力的提高、担当精神的成长、利益表达的意愿增强，中国社会民主化的增量改革趋势必然会越来越明显，公民社会的发育成长必然越来越有内涵。

　　刘锋为法学博士，独立学者　

推进国家治理现代化须从改造人大做起

2014/03/07FT中文网

邓聿文

国家治理体系和能力的现代化问题无疑是今年两会的一大热点。自十八届三中全会提出推进国家治理体系现代化是全面深化改革的总目标后，这一问题就成为社会的“显学”。

所谓国家治理体系，指的是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，而治理能力，则指的是对这一制度体系的执行能力。它是相对于国家基本制度安排而言的，是国家在基本权力安排既定的情况下，如何使国家权力运行得合法、顺畅、高效与得到社会认同。提出国家治理体系和能力的现代化问题，实际是承认，国家的这套制度体系、权力模式及运作机制，还存在很大问题，适应不了目前的经济社会发展要求，还不够现代化。

    治理是相对于统治而言的，统治更多强调的是一种服从关系，即被管理者要服从管理者的管理，所以，统治的主体是单一的，一个国家只有一个统治主体。但治理不同，它不像统治一样是一种下对上的服从关系，而更多是一种伙伴关系，也就是说，要别人“服从”你，靠的不是权力，而是说服、协商，所以，治理的主体可以有几个，是多元的，是多元主体对社会的参与和协商。从这个意义说，治理包含着民主和自治即自我管理在内，因为民主就是让民众自己做主，民众在参与公共事务中，学会自我管理。

不过，在中国当前情况下，让民众结成不同的社会团体，参与公共事务，并在团队内部学会自我管理，行使正当权利，乃至在国家的政治生活中扩大民众的民主权利，固然很有必要，然而一方面，民众的民主训练和自我管理需要一个时间过程，不可能一夜之间其民主素质和自我管理能力有很大提高；另一方面，鉴于国家治理中最重要的主体──政府（指其广义）──权力过大，要真正使国家治理走向现代化，最关键和迫切的，还是驯服政府这头权力怪兽。而驯服的方式无它，只有靠法治，所以，在目前中国，法治才是第一位要做好的事情。法治是现代国家的必然选择和国家治理体系现代化的重要标志。

简单地说，法治就是以法治理，依法治理，也即国家的治理方式，是法治化的。就政府的角度而言，它要求不同的国家机构，做到各司其职，各负其责。因为在国家的宪制安排中，每个国家机构都是各管一摊，有自己的职责和任务的。这其实也是国家治理现代化的一个应有含义。

之所以提出这个问题，是因为在现实中，一些机构老是逾越法律赋予自己的权限，把手伸进别人管理的领域，而另一些机构，该强硬时不强硬，发挥不了应有作用。从而造成不同机构职权紊乱，互相打架拆台，严重影响民众的权益和社会经济的发展。

这方面的一个典型是人大。人大在中国的政治设计中，是国家的最高权力机关和立法机关，拥有立法权、决定权、监督权和选举任免权。但这些年来，除了其立法权得到一定程度改善外，其余权力基本都付诸阙如。例如，法律规定人大有对政府总理和部长的质询权，可人大什么时候用过这个权力？反而人大还要受到各部门的牵制;再如，人大有预算审查和批准权，可人大自身的预算，恐怕还得国家的财政部门来决定。这就使人大在国家的政治生活中沦为“橡皮图章”，人大代表来开会，也就是拍拍手、喝喝酒，根本无法与西方的国会和议员相提并论，久而久之，边缘化不可避免。

出现这种不该出现的状况，追根溯源，最主要的是人大的制度设计出现了先天缺陷，使它无法按照宪法的要求来行使权力。这方面的制度缺陷包括人大的会期、代表的兼职化、选举方式、法律制定方式、透明性不足等；除此外，已有法律规定得不到落实也是一个重要原因，而这与人大及代表自觉放弃行使权力又有直接关系。一些权力，法律本来赋予给了人大，但可能缺乏履职的外部条件，或者干脆就不愿履职，人大的作用也就虚化。

作为国家权力机关，如上所述，人大权力的行使，是建立在立法、监督、决定、任免等大量具体的、经常性的工作之上的。从一定意义上说，人大及其常委会只有真正成为工作机关，才能真正成为国家权力机关。这首先需要解决一个认识问题。人大的各项权限和职责，宪法和法律白纸黑字写着，社会对加强人大权力的呼吁也很高，这个时候，人大真要“认真”起来，行使自己的职责，行政机关怕是也不敢敷衍的。其次，完善人大议事的制度和程序，把缺席的尽快补上去。例如，尽快推行“专职代表制”、减小会期，增加会次，扩大人大代表直选的范围，加强人大对行政机构的质询，增加透明度等。

人大代表的是人民，中国的民主政治建设需要加强人大作用，使人大由一个务虚的“议事堂”变成一个实实在在的、敢负责的决策机构。如果人大实现了宪制赋予自己的职能和使命，就是国家治理现代化取得突破的一个主要标志。所以，既然中共把推进国家治理现代化作为改革的总目标，人大首先需要改造，使之接近成为现代国会。

（本文作者邓聿文系知名专栏作家，中国政治观察者，致力于中国的改革和转型研究。文中所述仅代表他的个人观点。）

高全喜：中国政协制度，转机何在？

2014-03-05共识网

一年一度的中国“两会”已拉开帷幕，如何进一步推进中国政治与社会体制的改革，推进国家治理体系和治理能力的现代化，自然成为舆论焦点。就中国民主政治体系而言，作为主体形式的中国人民代表大会制度尽管仍未完全摆脱“橡皮图章”之嫌，但其宪法地位昭彰，权力清单鲜明，改革节奏稳健，在权力格局中日益凸显。但作为辅助形式的中国人民政治协商会议制度，其代表性与制度定位并未获得明确的宪法保障，政协委员的具体权利与义务更是不甚明确，但政协在中国民主政治中的历史地位与现实作用显然不可低估，十八届三中全会更是将其作为“协商民主”的典型形式予以制度性规划。那么，政协制度进一步改革的落脚点是什么呢？目前在政法理论界还没有明确的指向，至少在改革方向、制度设计和具体步骤等方面，还是很不清楚的。

　　政治协商是百年共和的一道风景，是志士仁人于革命和暴力之后矢志理性建国的优良传统，从辛亥革命中的立宪派到抗战后的旧政协再到1949年以来的新政协，概莫能外。就现行政协制度而言，它是中国共产党领导创设的一种新型政制模式，从建国至今已有60余年历史。改革开放以来，其展示了较大的发展空间和政治潜能，被视为“中国的一项基本政治制度”，并成为中国特色社会主义民主政治架构中的重要支撑。但是，随着中国社会的快速发展与社会结构的巨大变化，尤其是中共十八大以来对协商民主的更高要求，政协制度已到了进行重要调整与变革的时刻。

　　针对上述的社会与时代要求，笔者认为，政协制度的改革与完善大致需要从如下几个方面展开。

　　第一，进一步夯实政协的制度主体地位，有效进行政治议题的民主协商。作为“协商民主”的典型形式，政协的制度主体性主要表现为中国共产党与各民主党派之间的党际协商。在中国宪法体制下，中国共产党是执政党，其他民主党派是参政党，二者之间是一种合作型政党关系模式，相互之间不是要竞争“政权”，而是要合作优化“政策”。作为协商民主，政协的参政议政具有组织化和经常性的特征，已成为中国民主政治生活的特色。习近平近日提出，凡属重大改革要于法有据。这是“法治中国”的必然要求。但从民主政治而言，从中国宪政体制与政协原理出发，凡属重大改革也要做到经过“政治协商”。在全面深化改革时期，政协制度主体性如何发挥将直接影响改革质量及其正当性。

　　第二，建立党际协商双向互动模式，优化执政党决断的理性基础。十八届三中全会明确提出，一方面，中国共产党要认真听取民主党派意见；另一方面，要完善民主党派直接向中共中央提出建议制度。这实际上确立了党际协商的双向互动模式。既往的政治协商侧重于执政党出题，参政党提意见，政协的议程化能力与主动性受到一定限制。现在的导向是民主党派直接提建议，而且需要制度化。这一改革措施指向的是党际互享的提案权，这不同于每年两会上人大、政协内部的提案。在中国体制下，党际协商属于高级政治，具有预先形成政治意志并推动上升为国家法律或政策的上游价值。在该阶段获得制度保障的提案权，对于政协框架内的民主党派而言是一种新的政治责任，要求其对于政治的公共性及其制度表达方案主动、独立提出主张并在制度上要求执政党予以“协商”和“转化”。在互动的具体机制上，十八届三中全会强调了协商会、谈心会、座谈会等多样化形式。

　　第三，推进政协制度化建设，加强政协在常规治理体系中的运作与功效。除了最宏观的党际协商与国家决策外，政协的制度活力和高度取决于其在常规治理体系中的作用。十八届三中全会提出治理现代化目标，这是中国改革以来由经济现代化转向政治现代化的重要阶段，需要探索和储备大量的公共治理经验，以积极回应和化解常规治理体系中有缺陷的官僚制与公民参政之间的矛盾和张力。政协制度应在这一进程中体现制度优势。在笔者看来，一方面，中国政协要加强自身制度建设规划，可以根据经验和需求制定全国性的《政治协商基本规则》，随着民主政治的进一步规范化，执政党也可推动全国人大制定出台《政治协商基本法》，以统一保障和推进政协的参政权利与义务；另一方面，在中微观的治理层面，政协要在“专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”等方面积极作为，积累经验与规则，形成政协章程以下的体系化活动规则并逐步寻求正式的立法保障。

　　第四，推进政协委员的专职化和集体审议机制，增强参政议政代表性与工作能力。具有宪法上至尊地位的人大尚有“橡皮图章”之嫌，政协在公众印象中更有“花瓶”之谓。从政治原理来看，职位权力并不当然转化为职位权威，后者需要具体的代表性与能力支撑。十八届三中全会提出要健全委员联络机构，完善委员联络制度，就是要解决这一问题。与人大制度改革的思路相近，为适应中国民主政治发展的要求，政协也需要在专职化和集体审议机制上加强方案研究和制度化推进。

　　总之，政协制度及其优良治理的血脉贯彻于百年共和的伟大进程，今日在八二宪法体制下认真反思和重构政协的宪法角色、制度定位、工作体制与机制以及相关改革方案，确实构成了中国民主政治进步和治理现代化的必有一环。政协制度之转机，亦为中国民主政治之转机。

（作者系北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院教授）