三中全会《决定》隐藏的改革密码

2013年12月15日联合早报

中国特稿

@韩咏红hanyh@sph.com.sg

中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 （简称《决定》），60条改革大计曝光至今恰好满月，热议还在继续。

有学者认同《决定》全面深化改革的总目标，认为《决定》里隐藏着许多改革“密码”。

也有学者质疑《决定》只确定了方向，缺少行动方案，改革进入执行和具体操作层面时，恐会面对难以逾越的难关。

今年11月12日傍晚，中共三中全会公报公布时，中国政治学者吴稼祥一看到中共中央决定成立全面深化改革领导小组（简称“深改组”）和国家安全委员会（简称“国安委”）时，激动得“从椅子上就跳起来了。”

吴稼祥事后对本报记者形容：“这是根本没想到的事情，绝对是一个重大的决断，骇人听闻。”

处在中国改革关键时间点上的十八届三中全会，从上个月9日到12日在北京召开。在全会召开前，中外媒体像往常一样努力猜测与解读，土改是否会推进？官方在国企改革、建设法治上会有什么新的决定？众说纷纭，而在过去一年里中国出现“反宪政”“抓网络大V”的氛围后，对改革不抱期望者占了多数。结果，在三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）里，当局出乎意料一口气宣布了60条改革大计，包括废除劳教制度、放宽计划生育政策，放宽市场准入，启动土地改革、户籍制改革、强化法治等等，一时间“改革”成为社会热词，有人感觉到久旱逢甘霖的振奋。

吴稼祥认为，《决定》里还隐藏着许多改革“密码”，尚未被解读出来。不过，也有学者质疑《决定》只确定了方向，还缺少行动方案，改革进入执行和具体操作层面时，还有许多未必是最高领导人有政治决心与意志就能跨过的难关。

吴稼祥：《决定》穿了迷彩服

在北京的时政评论圈里，吴稼祥是个传奇性人物。他在1982年从北大经济系毕业后被分配到中宣部理论局，1983年被借调到中央核心部门——中央书记处办公室任职。在改革风起云涌的1986年，吴稼祥在中央书记处办公室新成立的政改研讨小组任副组长。这段经历使得他辩论时政时，对手偶会不服气地表示“知道他是进过海（中南海）”的。

不过，去年以来吴稼祥备受推崇，就不只是因为“进过海”，而是他的著作《公天下》问世备受好评；更因早在2010年，当中共原政治局委员、重庆市委书记薄熙来声势还如日中天时，吴稼祥就断言薄熙来的下场“不是进班子（政治局常委会），而是进班房（监狱）”，并公开与友人对赌。随着薄熙来入狱，赌局结果已毋庸多言，吴稼祥身上也多了一个形容词：“有预言能力”。

针对三中全会的《决定》，吴稼祥受访时分析：“我的看法，《决定》好像穿了个迷彩服，有很多伪装，让死硬的顽固派看不懂，避免引起太大争论。”

吴稼祥将《决定》的核心总结为两条：成立深改组和国安委；其次是明确将国家治理体系和能力的现代化，作为全面深化改革的总目标。

“实际上它已经提出了第五个现代化（编注：1960年代中共提出过要实现工业、农业、国防、科技共四个现代化，作为发展战略），但没说出来。国家治理体系和治理能力的现代化，你把‘治理体系’和‘治理能力’合成两个字就是‘政治’，或者是制度；它包含三个内容：市场化、民主化、法治化。”

吴稼祥指出，今年《人民日报》的国庆社论已经透露出“现代中国”的理想意味着市场化、民主化、法治化。

除了“政治现代化”的隐藏命题外，他认为《决定》处处埋藏着“炸弹”；例如提到“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，以及“完善企业工资集体协商制度”；前者暗含推进落实真正少数民族地区地方自治，后者蕴藏强化工会制度的寓意。

“去伪存真 《决定》内容丰富”

学界指《决定》对国企改革着墨不够，吴稼祥认为高层其实部署了“减口粮”“放血”和“增负”，再加“浑水摸鱼”共四招，让国企“安乐死”。

他形容说，“减口粮”就是金融改革后，国企从银行体系得到的金融供应将减少；“放血”指国有资本部分划拨给社保基金；“增负”即国有资本收益上缴公共财政比率到2020年提高到30%；最后一招“浑水摸鱼”，是“鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业”，彻底改变国企的面貌。

吴稼祥说：“所有的这些，包括土地制度，都是这一套招法。这个《决定》需要稍微去伪存真，表面内容你已经很兴奋了，实际上里面埋的内容更多。”

千头万绪从何做起　　学者：改革需要突破口

十八大三中全会“全面深化改革”的《决定》毫无意外的牵引中国海内外高度关注，也毫无意外的引发中国一些民众质疑，最关键的原因是：一些民众感觉执政党的“好话听够了”，现实中民众又是“坏事看多了”，经验说明改革往往是有权有钱者得利。学者则批评说，这么多目标千头万绪从何做起？

陶然：《决定》要做的太多　　 让人觉得“啥都做不了”

人民大学经济学院教授，人大中国公共经济与治理研究中心主任、布鲁金斯公共政策研究中心非常驻资深研究员陶然受访时，就批评《决定》要做的太多，让人觉得“啥都做不了”。

全面深化改革将经济体制改革列为重点，对此陶然指出，金融改革的风险大，因为当前地方政府债台高筑，达到20至25万亿人民币，一旦利率真正自由化，可能出现地方政府没钱还，银行坏账激增的局面。

至于财税改革，中央政府正在扩大服务与开支，地方政府又负债累累，“加税都来不及还谈何减税”？因此税制改革只能是结构调整，但是全面开征房地产税条件不成熟，近年资源价格下行，资源税的征收力度也不可能太大。

陶然认为，经济改革需要从实体部门入手，释放潜能以拉动增长。土改拉动经济的潜能大，《决定》也提出建立城乡统一的建设用地市场，问题是今天中国除了一线城市，许多地方的房地产处于弱平衡状态，如果农村土地一下开放入市，目前存在严重泡沫的房地产可能承受不住刺激而崩盘。因此，土改需要过渡方案。

另一个能拉动增长的方法，是开放当前产能仍不足的垄断实体部门，包括电信、医疗、教育、石油石化以及航空部门等。此举能够提振信心，不过达到推动增长的效果也需要较长时间，再者像电信、医疗等部门的开放涉及复杂的技术，国外的经验和教训显示，若搞不好，情况可能比改革前更糟。

再者，这些部门既然利益巨大，在体制内又有发言权及影响力，开放阻力之大也就可想而知。

陶然也对“全面改革”思路有所保留。他回忆说，整体推进改革、“顶层设计”都是1980年代改革派的思路，当年整体推进的结果是价格一下放开，引发通货膨胀，紧跟着是1989年的社会动荡。

他感觉，改革需要突破口，并且需要社会讨论参与；现在是大目标“横空出世”，又没提出过渡性政策，改革实施不下去。

“谁都需要做顶层设计，问题是你得先把里头的逻辑搞清楚，定下从哪里开始。你先做一两个，比如说改革土地、打破垄断，大家马上看到希望然后就给你支持，也能拉动增长，后面的改革就可以一步一步推下来。”

学者也担心，也许改革尚未取得成果，地方债务、房地产泡沫或热钱已造成经济出现较大困难而引发社会不稳定。中央对此或已有所预想，决定成立国安委就透露出在启动大改革的同时，高层的另一只手也在拧紧管控力度。

郑永年：“全面推进改革连上帝都不会同意”

新加坡国立大学东亚所所长郑永年受访时，也指出《决定》只是方向的表达，没指出突破口和行动纲领。他认为，世界上不论哪个国家，哪个领导人，都做不到全面推进改革；“全面推进改革连上帝都不会同意”。

他说：“中国人说纲举目张，现在‘目’都说出来了——那60条都是‘目’，‘纲’在哪里？

“面面俱到的东西当然很好说，就像我们描述共产主义，中国古代所说的大同社会多好多好，问题是话语上的东西要体现到制度层面。像‘市场在资源配置中起决定性作用’，这话没问题，但它是虚的，表达到实际利益层面上又怎么样，现在没有说。”

郑永年也提醒，中国现阶段比经改更迫切的是社会改革，不论是提振消费拉动内需、维持稳定，或者民主化，都需要社会改革。然而，三中全会依然是1980、1990年代经济与社会改革不对称的路子，用行政权力推动市场化，同时加强对社会的控制。

“强调社会治理这个概念很好，但是成立国安委也是创新社会治理体制题目下的一条。一方面市场化，一方面加强管制，让人担忧会催生出一个右派专制政权。”

郑永年建议中国政府将更多重点放在农村，不能一味强调推进城镇化。今天的中国尚且还有15%人口属于没有城镇户籍的农民工，未来即使城镇化达到经合组织的70%水平，农村人口也有5亿之众，相等于100个新加坡的人口。

因此农村也需要现代化，第一步就是要农民的土地确权，允许农民自行对土地进行商业开发，农村金融银行、公共服务的需求都会被带动起来，农村也可以对拉动经济做出贡献。

“毛泽东革命的突破口是土改，1978年邓小平的包产到户也是涉及农村生产力；1992年以后中国改革也得益于农民，因为农民工流出来了。所以这一波改革，也可以把这个文章做好。农村现代化第一步，就是把土地权力给农民，否则城镇化可能变成剥夺农民土地运动。”

郑永年说：“中国只有三群人——农民、农民工、城市居民，这三群人现在遇到的问题都与土地有关系。城市居民的土地问题就是住房，如果城市住房问题处理好了，再把土地制度和户籍结合起来改，中国30年稳定没问题。”

改革要依靠参与者（actor）去执行，如果是放权让利，参与者有了动机，改革就会像1980年代一样挡也挡不了，农民、私企业主就会自己整合起来对付既得利益群体形成的阻力，关键是现行体制是否更倾向保护既得利益者，是否允许民间力量整合。

习近平展示担当还是集权?

十八届三中全会，习近平个人主导的色彩强烈，不论是亲自担任文件起草小组组长，或者设立深改组和国安委（外界普遍相信国安委肯定由习近平本人挂帅），都显示出习近平的主控力。重启改革，习近平本人是偏左（延续毛泽东的理念）还是右（继承邓小平改革开放的治国遗产）的问题顿时明朗起来；另一方面 ，也有人评价全会的结果是“一切权力归习”。

在北京知识圈里，学者普遍从习近平亲上火线推动改革的行动中看到了担当的精神，而今辩论的焦点在于改革方案的设计，“80年代式”由上至下改革的局限性，以及一个新的尖锐质疑：习近平是否在创造新的集权？

对于“集权说”，吴稼祥多次强调，国安委只是协商机构，与集权无涉，习近平成立国安委，至少有三重意义：首先把所有的情治机构的能力统一到国家利益上来； 二、习近平希望能够直接对情治和安全机关下指示，避免“抓人到电视上展览”的事件；再者，国安委也为未来的改革做铺垫——国安委让中国国家主席的地位更接 近西方政体中的实权总统，国安委必然包括军队代表，意味着军队受国家领导。　

吴稼祥强调，改革意味着权威下降，社会原有的链条会断裂，如果不维持一种张力，社会失序的风险很大。他说：“你改革就要社会崩溃吗？要嘛就休克疗法，大家一起死，死完以后再醒过来。但万一醒不过来怎么办？中国不能玩这个。”

吴稼祥形容：“改革是非常危险的”，他没明说的是1986年到1989年间中国改革大举推进时，前后两任中共总书记下台：一个辞职，一个被罢黜，风险不言而喻。当年，习近平的父亲是国务院副总理，以及中共中央书记处常务秘书，也是亲历者之一。

对一些知识分子来说，今年以来当局查禁“宪政梦”媒体专题，部分官媒启动反宪政言论，以嫖娼的罪名将网络名人抓到央视示众，让人强烈质疑高层在走民主法治的回头路，加上习近平本人多次尊崇毛泽东的表现，都让改革派知识分子失望。当明确展示改革姿态的《决定》问世后，北京知识界出现新一轮激辩：习近平是想走回头路，还是锐意改革？

吴稼祥的看法是：“那些思想恐怖主义（指反宪政言论）是不是习近平搞的？三中全会的决议就已经说明了。没有一个思想恐怖主义了，这就是他亲自起草的，这个都不用争论。”

做华盛顿、蒋经国还是做普京？

启用政治资源力推改革，同时树立个人权威，习近平最终是会成为促成民主化的大陆版蒋经国，还是效仿俄罗斯的普京，在后共产主义的国家继续实行寡头的独裁统治？这个问题，在《决定》宣布后，也是观察者们私下讨论的热点。

对此，吴稼祥任认为：“我觉得他可能是做华盛顿和蒋经国，绝对不可能是普京；绝对不会。”吴稼祥坚信习近平有改革决心，而且会像华盛顿一样不恋栈权位。他说，就从很简单、客观的道理看：首先，习近平的任期只有10年，也没有接班人可指定；其次是政治凶险，譬如去年临到中共十八大召开前中国突发事件不断，各地爆发了近期多年来最大规模的反日示威、外媒频爆中共领导人内幕等等……这里头发生了什么事情，当事人肯定比外人清楚。

有质疑者认为，即使延续1980年代后期中断的改革，在贫富差距拉大、民众权利意识高涨，而且矛盾深植的今天，改革已不足以让人民满意，人民也越来越不相信由上而下的改革能改变现状。正如一些学者提出的，改革必须放权，纳入民众参与，当这点做不到时，更激烈的变革在所难免。中国领导人的意志、改革的执行力，以及社会的参与方式，将决定中国能否平稳过度接下来的复杂阶段。过程中，民众的主动与有序参与两者都十分重要，毕竟没有所谓的救世主，幸福握在自己手上。 

中国政治学者吴稼祥：

《决定》好像穿了迷彩服，有很多伪装，让死硬的顽固派看不懂，避免引起太大争论。《决定》里隐藏着许多改革“密码”，尚未被解读出来。

中国人民大学经济学院教授陶然：

改革需要突破口，并且需要社会讨论参与；现在是大目标“横空出世”，又没提出过渡性政策，改革实施不下去。

新加坡国立大学东亚所所长郑永年：

“国安委”也是创新社会治理体制题目下的一条。一方面市场化，一方面加强管制，让人担忧会催生出一个右派专制政权。