王志坚

摘　要：“U”形线也称为“9 条断续线”或传统海疆线，1948年公布后的很长一段时间内，得到了包括南海周边国家在内的当时的国际社会的默认。但随着国际海洋法的发展以及南海诸岛领土争端的加剧，此线的法律意义及线内水域的法律地位开始受到国际社会尤其南海周边国家的关注和质疑。由于我国对“U”形线在相关海洋法律中并没有对此作明确的规定，国内学者对此等问题的阐释也有很大的分歧，在南海局面混乱的情况下，不利于我国海洋权益的维护。为了更好地应对周边国家的挑战，明确我国的权利主张，维护领土主权，我们必须对“U”形线及线内海域的法律性质和地位作出合理的界定。

关键词：“U”形线　历史性权利　历史性水域

“U”形线也称为“9 条断续线”或传统海疆线，是抗日战争胜利后，中国政府于1947年12月在内政部方域司编绘出版的《南海诸岛位置图》中，以未定国界线标绘的一条由11段断续线组成的线[①]。1948 年初，内政部方域司又将此图收入《中华民国行政区域图》，公开发行[②]。此地图公布后，南海周边国家并未提出任何异议[③]。1953 年经中华人民共和国政府批准，经政府有关部门审定出版的地图在同一位置上也标绘了这条线，同时将北部湾内的2 条断续线去掉，变11段断续线为9段断续线[④]，并把这条线在中华人民共和国民间或官方出版的各种地图上继续标出，以示中国南海疆域的范围，沿用至今。因其形状象英文字母“U”，所以也称其为“U”形线[⑤]。

一、问题的提出

“U”形线经历了“从无到有、从连续到断续、从民间到官方的形成过程”，“是中国政府对南沙群岛主权的宣示”[⑥]。自其于1947年公布后，当时的国际社会未曾提出过任何异议，周边国家也从未提出任何外交抗议，此后，许多国外出版的地图，也以此标绘，并注明归属中国。可以说“U”形线得到国际公认已达半世纪之久。

但随着国际海洋法的发展以及南海诸岛领土争端的加剧，“U”形线的法律意义是什么，线内水域的法律地位为何颇受国际社会尤其南海周边国家的关注和质疑。相关学者的看法莫衷一是[⑦]，在对于“U”形线的法律涵义的阐释上有很大的分歧，总结起来有以下四种[⑧]：第一，国界线说[⑨]，认为该线划定了中国在南海的领土范围，线内的岛、礁、滩、沙以及海域均为中国领土，我国对它们享有主权；线外区域则属于其它国家或公海；第二，历史性水域说[⑩]，认为中国对于线内的岛、礁、滩、沙以及海域均享有历史性权利，线内的整个海域是中国的历史性水域；第三，历史性权利线说[11]。认为该线标示着中国的历史性所有权，这一权利包括对于线内的所有岛、礁、滩、沙的主权和对于线内内水以外海域和海底自然资源的主权权利，同时承认其它国家在这一海域内的航行、飞越、铺设海底电缆和管道等自由；第四，岛屿归属线或岛屿范围线说[12]。认为线内的岛屿及其附近海域是中国领土的一部分，受我国的管辖和控制。

“U”形线是经我国政府部门提出和审定并标绘在我国正式出版的地图之上的，我们有理由认为，它间接地反映了我国政府的某种立场，可以看作是中国政府对外的一种权利主张。虽然以上几种观点在岛屿主权归属的主张上并无差别，都认为线内的岛、礁、滩、沙的主权属于中国，是中国的固有领土，但对线内水域的性质差异很大。由于我国对此线在相关海洋法律中并没有对此作明确的规定，加上学界在“U”形线上出现的这些歧见，毫无疑问，在南海局面混乱的情况下，不利于我国海洋权益的维护。为了更好地应对周边国家的挑战，明确我国的权利主张，维护领土主权，我们必须对“U”形线及线内海域的法律性质和地位作出合理的界定。

二、“U”形线不可能是国界线

如果“U”形线是国界线，即中国在南海的疆界线，那么该线以内的水域自然而然就是中国的水域，此部分的水域性质应该等同于内水。因此，要证明此线为国界线，我们必须论证线内的水域性质是内水、U形线是领海基线。在国家可管辖的海域：内水、领海、毗连区、专属经济区中，只有“内水” 受沿海国主权的完全管辖，内水与领海之间的分界线是“领海基线”。

领海基线是测算领海宽度的起算线，其传统制度是以陆地领土沿岸低潮线为准。后来受国际法院1951年英、挪威“渔权案”(Fisheries case)[13]的影响，产生了直线基线制度的司法实践，在实践上承认了直线基线制度。1958年《领海与毗连区公约》和1982年《联合国海洋法公约》都对沿海国的这一权利和它们应当用来划定本国领海的直线基线方法作出了明确的规定，在法律上正式承认了直线基线（straight baselins）的合法性[14]。但直线基线的划定，须以适当领土的突出点为“基点”(base points)。而南海的“U”形线，没有基点，也不是直线，没有经纬度的标志，仅仅用在地图上标绘一条线以圈定领海范围的做法，肯定是违背基本海洋法理的。因此，我国的南海“U”形线当然不可能是领海基线。

三、“U”形线绝不会是岛屿归属线

有学者认为“U”形线是岛屿归属线，其法律意义是表示在该线以内的所有岛、礁、滩、沙都属一国主权管辖的范围；线内水域的法律地位则视线内岛屿或群岛的法律地位而定，与“归属线”无关[15]。学者们觉得南海的“U”形线的法律性质应该是岛屿归属线是基于以下几个原因：

（1）符合当时的情况及南海的实际。依据现有的资料，《南海诸岛位置图》是最早标绘“U”形线的地图。持岛屿归属线观点的学者们认为，研究此图的图名以及绘制和出版这一地图的背景和目的就可以对“U”形线的法律性质作出合理的推论。西方列强自1930年代开始相继企图染指我南海四群岛，法国军舰在1933年入侵南海9个小岛事件后，当时的国民政府虽然一边与法国交涉，一边积极审定南海诸岛的名称，并于1935年出版“中国南海各岛屿图”[16]，但是该地图所载各岛礁的位置及名称等不太准确和完备。后日本投降，四群岛也随之收回。为了在法律上完成收复南海诸岛的过程，恢复行使对于这些岛群的控制和管辖，向世界各国宣示中国对于这些岛群的主权，当时的中国政府采取了一系列将这些岛群纳入中国版图的措施，如重新命名南海诸岛，绘制并公布有关地图、明令将南海诸岛划归广东省管辖等措施[17]。但1946年10月4日至5日法舰又入侵了我南沙群岛的南威岛及太平岛。这次事件一方面导致了中法谈判，也使国民政府加速进行岛屿界定的研究工作，并于其后不久颁布了“南海诸岛新旧名称对照表”及“南海诸岛位置图”[18]，此种行为的目的就是为了标明中国对其享有主权的南海诸岛的范围和位置。图中之所以绘出“U”形线，是因为在南海海域内，岛礁星罗棋布、数目繁多，名称难以一一鉴定，为确保不要使岛屿遗漏，采用“岛屿归属线”最易概括无遗。

（2）在南海“U”形线公布前，国际上即有此实践。例如美国与西班牙1898年12月10日在巴黎签订和约，将西属菲律宾群岛割让给美国时，就采用在海域上划一条想象线的方法。巴黎和约的第二条规定将想象线范围内、原属西班牙的岛屿全数割让给美国：这条(想象)线从西到东，沿着或靠近北纬20度，并通过巴士海峡可航行的水道中央；从格陵威治东经118度到127度；再沿127度往南至北纬4度45分；复沿着4度45分往西在格陵威治东经119度35分；更沿119度35分往北，至北纬7度40分；再沿7度40分到东经116度；从那里以一直线至北纬10度、与东经118度交会点；最后沿着118度东经线至上述起点[19]。其它先例还包括1887年的“中法边界条约”(The Sino-French Frontier Delimitation Convention)[20]等。因此，持岛屿归属线的学者们认为，认定“U”形线是岛屿归属线有实践上的先例可遵循。

（3）中国政府的声明和谈话暗示了此线的岛屿归属线性质。新中国成立后，虽然中国政府一直没有对“U”形线的法律地位和涵义作过正式说明，但是从中国政府有关南海问题的一系列声明中可以看出，中国政府实际上一直是把它当作岛屿归属线或者岛屿范围线对待的。持岛屿归属线的学者们认为，1958年《中华人民共和国政府关于领海的声明》就是表明这一立场的最早的正式文件。1958年领海声明规定了中华人民共和国的12海里的领海宽度，并宣布此项规定适用于“中华人民共和国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其它属于中国的岛屿”。很明显，该《声明》是把南海诸岛看作是中国领土的一部分，并宣布它们与中国其它领土一样都有12海里领海；与此同时，《声明》也以承认南海诸岛与中国大陆及其沿海岛屿之间隔有公海的方式，排除了误将南海诸岛与中国大陆及其沿海岛屿之间的海域和“U”形线以内的全部海域解释为中国管辖海域的可能性。在上个世纪70年代南海周边国家挑起南海争端后，中国政府在各种不同场合都是用南海诸岛“是中国领土的一部分，中华人民共和国对这些岛屿及其附近海域无可争辩的主权的同样措词来表述中国在南海问题上的基本立场”的[21]。

但持岛屿归属线学者们忽略了此声明针对的事件和历史背景。1958年领海声明是在海洋法公约制定前颁布的。当时国际法承认的国家管辖之下的海域除了内水和领海之外，再无其他。因此，在当时的背景下的《声明》，认为东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛和台湾一样，和大陆隔有公海。海洋法生效后，台湾和大陆间并无公海存在，台湾海峡水域的性质已经全部成为我国管辖之下的专属经济区。同样，南海四群岛和大陆之间的水域性质也应该随着海洋法公约承认专属经济区海域的存在而发生变化，不再为公海的性质。南海“U”形线内水域地位随着中国在其上不断行使权利而逐渐成为历史性水域，我国在此一水域享有历史性权利。

另外，认定“U”形线为岛屿归属线的学者们忽略了“U”形线制定的历史背景。南海断续国界线是在美国提出大陆架要求和拉美国家提出200海里海洋权的历史背景下公布的。1945年9月28日美国总统杜鲁门发布了《关于大陆架底土和海床的自然资源的政策的第二六六七号总统公告》，宣布“邻接美国海岸外于公海之下的大陆架底土和海床的自然资源归属于美国，并受其管辖与控制”[22]。1947年6月23日智利发表《总统声明》提出了200海里海洋权的要求，主张对智利海岸外200海里以内的水域和海底的自然资源享有权利，但声明这种要求不影响其他国家的公海自由航行的权利[23]。中国政府在这样的历史背景下公布的这条断续海疆线，就决不会仅仅是一条岛屿归属线。这条线除了表明中国对线内岛屿及其周围一定宽度的海域享有领土主权外，还表明中国对线内其他水域及海床底土的自然资源拥有主权权利[24]。

四、“U”形线为历史性权利线，线内水域为历史性水域：一体两面的问题

“历史性水域”(historic waters)的概念从“历史性海湾”（historic bay）这一概念中扩展和延伸出来，对其狭义的理解为“历史性水域”是因有历史性权利之存在而被认为具有“内水”性质之水域[25]。

“历史性水域”一般有三种类型：1、一国主张享有主权的海湾，这种海湾因不符合公约中“海湾”的定义而不能成为该国的内水。2、一国主张享有主权的沿岸水域，因为海岸附近特殊的地理条件，不能运用一般海洋法规则将其划为内水，因此该国基于历史因素主张此一水域为“历史性水域。3、一国对于原本应属公海的海域，基于历史利益的因素，主张应将其划归本国的主权管辖之下，成为“历史性水域”[26]。

中国在南海“U”形线内水域在定位上应该被认为是第三类型的“历史性水域，线内水域的法律地位因我国在该水域上行使主权的范围而定。如我国容许外国船只无害通过该水域，则该水域具有领海之性质；反之，如果我国禁止外国船只未经许可而进入该水域，则该水域即具有内水之性质；如果允许其他国家自由航行则为专属经济区性质。

根据习惯国际法，构成“历史性水域”的法律要件包括：主张“历史性水域”的国家须在其所主张之水域行使权力，并且须在相当长期间内继续行使这种权力；另外还需获得外国之默认。国际间如有关于“历史性水域”的争议发生，主张这种水域的国家具有“举证责任”。因此，在论证我国南海U型线内水域是“历史性水域”时，我国负有举证之责任，证明(1)我国曾在U型线内行使权力；(2)我国在一段相当长期间在该水域执行国家权力，以及(3)这种权力之行使已获他国之默认。

此条线在地图上已经存在了半个多世纪而未遇抗议，从某种程度上使这条线内的水域享有了某种历史上的权利，使论证线内水域是我国历史性水域有了一定的政治学基础。在实践上，中华民国政府虽然1947年颁布“南海诸岛位置图”时未作该水域为历史性水域的宣示，但在以后的行为中曾多次在外国飞机或船舶飞越或侵入我国有效管辖下的岛礁上空或其周围领海时，提出警告或强行驱离[27]。如1959年2月22日越南共和国的海军入侵了西沙群岛的琛航岛并扣留了82名中国渔民。后来，由于中国的强烈抗议，越南共和国释放了那些渔民。在1960年以前，中国对美国侵犯其西沙群岛的领空提出了19次“严重警告”。从1960年至1971年底，中国对美国侵犯其领海和领空提出了数百次“严重警告”[28]。这些抗议和警告以及驱逐行为，显示我国曾经在该水域内行使权力而且这种权力的行使是持续的。而且我国对外国飞机的驱离不但未受到其他国家的抗议反而得到遵守，足以证明其他国家对“U”形线内权利的默认。

认为“U”形线不是历史性水域的学者们主要是对历史性水域作了狭义的理解，即，历史性水域只限于历史性海湾。认为“U”形线不是历史性权利线的学者则是因为不能将线内水域的法律地位界定为专属经济区的原因，认定此线不会是历史性权利线。他们认为，专属经济海域制度被国际社会承认和写入公约，是1970和80年代的事，我国在1996年才宣布建立200海里专属经济海域，以常理推之，不可能在1947年即在南海(而未在东海或黄海)采取类似的政策性措施。此种观点主要是对历史性权利的不正确理解所致。正是由于在海洋法公约生效前我国不可能宣告专属经济区但一直在该水域内形使权利，所以才认为我国在南海“U”形线内拥有历史性权利，海洋法公约的条款中贯穿了对这种权利的承认的精神。虽然自《联合国海洋法公约》自1982年12月10日开放签署以来，一直有少数外国学者以该公约的个别条款为由，否认中国对南沙群岛的领土主权及中国对南海断续国界线内的历史性水域享有的其他历史性权利。但《公约》在规定新的海洋法律秩序、赋予各国新的海洋权益的同时，并不完全打破既有的海洋法律秩序，不损害各国既得的海洋权利[29]。如公约第15 条“海岸相向或相邻国家间领海界限的划定”规定：“如果两国海岸彼此相向或相邻，两国中任何一国在彼此没有相反协议的情形下，均无权将其领海伸延至一条其每一点都同测算两国中每一国领海宽度的基线上最近各点距离相等的中间线以外。但如因历史性所有权或其它特殊情况而有必要按照与上述规定不同的方法划定两国领海的界限，则不适用上述规定”[30]。从此条款的字里行间我们可以看出海洋法公约对历史性权利的极大尊重。《公约》规定的群岛水域、专属经济区和大陆架制度，允许沿海国扩展享有主权或主权权利的海域，但只能向传统的公海海域扩展，不得损害别国既得的领土主权和主权权利，它的任何规定都不具有否定既得权利的效力。

“U”形线内水域当属历史性水域无疑。由于我国在“U”形线内享有历史利益，因此，将此线内原本应属公海的海域，划归我国的主权管辖之下，成为“历史性水域”是有其坚实的法理基础的，中国在“U”形线内历史性权利不容否定。中国对南海断续国界线内的历史性水域享有的各项历史性权利是在《公约》生效以前很久就已经确立的既得权利，中国在南海水域享有的这种权利在《公约》中有着充分的根据[31]。因此，U型线应该是历史性权利线，“中国在南海海域所标示的‘9 条断续国界线’，作为‘历史性所有权’的范围标志，是确定无疑的”[32]。实际上，历史性水域说表明了线内水域的法律性质，历史性权利线说则表示了U型线本身的法律性质，这两种观点是一个问题的两个方面，完整的表述应该是“U”形线是历史性权利线，线内水域是历史性水域”。