2011年09月16日 01:21
来源：经济参考报

由于在土地资源等方面手握大权，且对其制约乏力，近年来国土管理部门腐败案件频频发生。近日，《经济参考报》记者在江西、吉林等地调研发现，一系列被查处的腐败窝案中既出现“开发商排队送礼”的现象，又有着个别腐败官员“送多少钱就给多少地”的狂妄，警示在部分土地官员权力失控之下，亟待通过制度创新突破，拉紧权力制约的“缰绳”。

国土官员频频落马

今年3月22日，吉林省松原市国土资源局原局长陈建设被白山市中级法院以受贿罪判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，没收个人全部财产。经审理查明，陈建设在短短的3年时间内，利用职务之便在土地出让、工程发包等方面为他人谋取利益，收受贿赂1300多万元。其中，2009年，陈建设分别为松原市一家建设有限公司和一家房地产开发公司绕过“招拍挂”的批地程序，违规拿地4000多平方米和24万平方米。仅此两次，事成后陈建设就分别获得“感谢费”100万元和350万元。

然而，相比之下，陈建设案却不及江西省国土系统的腐败群案带来的“震动”。去年6月，江西省国土资源厅原副厅长陈爱民被景德镇市中级人民法院以受贿罪判处有期徒刑15年。而在此之前，江西省国土资源厅另外两名原副厅长许建斌和李江华同样因收受巨额贿赂分别被法院判处有期徒刑15年和无期徒刑。

4名在职副厅长3人落马。经法院查明，3名落马副厅长暴露的腐败问题中，虽然有些是在地方任党政领导时所为，但在国土管理环节引发的腐败占大多数。例如，陈爱民在担任鹰潭市委常委、贵溪市委书记和省国土资源厅副厅长期间，累计收受贿赂达200余万元。其中，为帮助一名房地产公司老板获得土地，陈爱民不惜违反土地转让必须挂牌出让的规定，即使在上级管理部门明确要求纠正的情况下，仍要政府为老板垫付土地出让金，使其低价获取土地。

经统计，江西国土系统曾经在短短的一年多时间内，就有13名领导干部被检察机关立案查处。而2006年以来，江西全省11个设区市国土资源局就有4名正副局长、县（市、区）国土资源局有29名正副局长被查处。其中，南昌市国土资源局原局长周宏伟、南昌县国土资源局原局长何学锋等一批手握大权的土地官员均赫然在列。

“排队送礼”折射“脱缰”的权力

《经济参考报》记者在采访中发现，由于土地官员手握行政审批、执法、大额度资金的管理和支配等巨大权力，加上权力制约有限，导致行贿者肆无忌惮，受贿者有恃无恐。

据查办江西省南昌市国土资源局原局长周宏伟一案的抚州市人民检察院透露，周宏伟收受他人贿赂大多发生在节假日前后，一些地产商老板打着春节拜年的名义，排着队向周宏伟送礼，办案人员搜查其办公室发现，房间内堆放的名贵礼品琳琅满目，仅用于装钱的信封就有40多个，共计300多万元。其中，在现场搜查出的几个大信封中，每个都装着几万元。

“送礼的人太多，有的放下就走了，连人都不认识，根本记不清哪笔钱是谁送的。”周宏伟在接受审讯时交代。作为“回报”，在累计收受他人贿赂财物579万余元之后，周宏伟在土地过户、土地证办理、增加容积率等方面，为开发商们提供了种种“便利”。

而陈建设在任松原市国土资源局局长兼吉林省西部土地开发整理重大项目松原项目区领导小组办公室主任时，则有个业内人皆知的办事原则：“给我多少钱，我给你多少地。”

办案检察官在接受记者采访时说，纵观陈建设受贿案，案情非常简单，他行事干脆，明目张胆。每遇人行贿，他毫不避讳地直接让行贿人把钱打入他的账号。

“对不符合原则的事，我们坚决不予办理。”这是陈建设在任职期间常说的一句话。而这个“原则”实际上就看是否有礼送上。一次，一名浙商拿着市里已经批准的手续，来到松原市国土资源局办理正常的土地使用事宜。面对市领导的批示、浙商的恳求，陈建设丝毫不为所动，坚持以不合原则为由拒绝办理。最后，经过他的暗示，那名浙商明白了他的“原则”。在送上200万元后，这位浙商很快就以底价摘牌购得位于松原市区一块土地，并顺利办理了土地置换手续。

“国土干部手里的权力太大了，而权力使用的尺度又太松了，把握不好，就会被权力害了。”正在监狱服刑的黄某原在江西国土系统身居要职，因滥用职权和收受贿赂121万元被判处有期徒刑12年。她告诉记者，由于一些地方发展经济所需用地量巨大，而根据法律规定，必须按照“占多少，垦多少”的原则，由建设单位补充相应的耕地，实现耕地“占补平衡”，而这恰恰给了她手里很大的权力操作空间。

“有的地方政府随便找块荒山地，用来补平占用耕地，只要我们这里验收通过，别的部门也不会有什么意见了。”黄某说，虽然国家有相关的耕地验收标准，但事实上根本不会按标准来办。

权力约束亟待制度突破

国土资源管理部门成为腐败高发领域，在凸显土地和矿产稀缺资源背后巨大的“权力寻租”空间的同时，集行政审批权和行政执法权于一身的国土管理部门存在的监督盲点和管理漏洞也暴露无遗。

“土地资源、房地产等背后的巨大利益，让各种权力交织其中，更让监督环节形同虚设。”江西师范大学政法学院法律系主任颜三忠认为，由于土地供给权由各级政府所辖的国土部门所垄断，而部门权力又集中在主要官员手中，这种既不透明，又难以受到监督的公共权力为寻租留下了余地。

长期关注研究重点领域腐败现象的江西省政协常委李季仁认为，当前土地使用权审批和出让环节不够规范的情况较为严重，“未批先建、边批边建”问题比较突出，有的地方对土地的性质和用途没有明确界定，有的地方不按规定公开经营性土地出让信息或信息公开不及时、不充分，有的单位通过擅自批准变更规划条件、调整“容积率”等手段谋取不正当利益，对房地产开发企业违法违规行为查处不力。

李季仁认为，国土系统腐败现象屡禁不止，根子还在权力失控，只有通过有效的手段实现对权力的监督，才能杜绝腐败现象。他认为，在解决权力封闭运行问题，实现土地出让、规划、调整等信息透明公开的同时，还应从根本上解决地方财政对土地的过度依赖，弱化地方“以地生财”的冲动。

“必须通过体制机制的完善，最大限度减少国土官员腐败的机会，同时，通过增加腐败的‘机会成本’，让腐败国土官员伸手必被抓。”颜三忠认为，由于来自外部的监督往往受到信息不对称等因素的制约，因此必须将监督渗透到权力运行过程中，在政府部门内部将决策权与执行权分立，对国土资源的行政审批和行政执法进行有效监督，改变事后查处、“前腐后继”的恶性循环。

“土地领域利益巨大，没有科学的土地收益评价体制，空谈权力监管，那是无本之木。”查办陈建设一案的检察官则建议，有关部门要对土地收益的评估投入更多的精力，引入科学评价体系，控制弹性利益和灰色收益，缩小权力寻租空间，这样才能真正将岗位风险降到最低。