作者：赵坚，北京交通大学中国城镇化研究中心主任

6月29日，国务院常务会议原则通过《中长期铁路网规划》，高铁网规划由“四纵四横”扩大到“八纵八横”，并要实现铁路交通基本覆盖县级以上行政区。本文认为，大规模铁路交通建设也会造成严重的产能过剩。在中央推进供给侧结构性改革，要求落实“去产能”等五大重点任务的形势下，《中长期铁路网规划》是否会造成更为严重的铁路产能过剩和资源空间错配，是需要慎重拍板的。

“十三五”时期我国面临经济下行压力加大的挑战，投资高铁和中西部铁路被有关部门认为是拉动内需的重要选项，近年铁路的固定资产投资均在8000亿元以上。我国铁路确实存在投资空间，但主要是大都市区的轨道交通，如果出现投资结构和投资地域错配，会造成严重的产能过剩，其表现形式是铁路运输能力的大量闲置和国家难以承受的巨额债务负担。

不能把投资铁路作为拉动经济的工具

我国经济进入新常态，铁路货运需求必然下降。过去一段时期主要靠大规模固定资产投资（主要是盖楼修路造城）拉动经济，而盖楼造城需要钢筋水泥，生产钢筋水泥需要消耗大量煤炭电力，我国铁路主要运输煤炭和冶炼物资等大宗货物，其占比高达铁路货运量的80%，由此造成旺盛的铁路货运需求。一旦盖楼修路造城的热潮过去，铁路货运需求必然随之下降，中铁总因无货可运而封存的货已达六万辆。目前我国钢产量、煤炭产量分别占世界总产量的50%，水泥产量占全球总产量的近60%。这种依靠大量消耗资源的经济增长方式是不可持续的。我国煤炭产量将长期保持稳定甚至下降，加之能源结构变化、建设坑口电站长距离高压输电、节能减排、以及国际煤炭价格已经低于国内煤炭价格等因素的影响，对煤炭和冶炼物资的铁路货运需求也必然随之下降。

因此，铁路也不能为加密路网而盲目规划。我国铁路还有相当大的投资空间，但也不是铁路越多越好，路网越密越好。如果建了铁路，长时期过度低于实现盈亏平衡的运量，就会造成严重的资源浪费，导致中铁总更严重的亏损，并错失在其他地方建设铁路、促进经济社会发展的机遇。因此，不能把投资铁路作为拉动经济的工具，铁路也会出现产能过剩。由于铁路建设的投资规模巨大，铁路的产能过剩比其他行业的产能过剩会造成更严重的损失。

不宜进一步扩大高铁建设规模

我国建设的高速铁路已达1.9万公里，是世界其他国家和地区半个世纪建设的高速铁路总和的2倍以上。2008年10月国家批准的《中长期铁路网规划（2008年调整）》到2020年达到的高铁里程，已经提前6年完成。一条高速铁路的建设成本是普通铁路的2—3倍，且只能运人不能运货，因此只有在人口规模大密度高、收入水平高的地区才可能有足够大的客流，才可能实现盈亏平衡。人口规模、密度低于京沪通道的高铁项目将长期处于亏损状态。

例如，2011年7月投入运营的京沪高铁在年旅客发送量超过1亿、每天高铁列车开行对数超过100对以后，开始实现盈利；但2010年1月就投入运营的郑西高铁目前每天仅开行27对高铁列车，而郑西高铁每天至少有开行160对列车的能力。这类似于建设了一座160层的豪华饭店，但只有27层在营业，其余133层处于闲置状态，这种饭店是不可持续的，高铁也是如此。

目前中铁总的负债已超过4万亿元，即使不考虑高铁的运营成本，高铁的全部运输收入尚不够支付建设高铁的贷款利息。中铁总要靠财政补贴和不断借新债还旧债来维持，已经陷入债务负担恶性增长的深渊。

为拉动经济，很多省市政府提出要在“四纵四横”高铁网络的基础上，进一步扩大高铁建设规模。郑州、西安、武汉、长沙等多个城市都在计划建设“米”字形高铁，多条上千公里的高铁大干线都在力图纳入“十三五”规划。如果2020年高铁运营里程达到3万公里，将造成国家将难以承受的高铁债务危机。

实际上在中西部地区建设只能运送旅客的高速铁路，会造成货运能力不足和高铁运输能力大量闲置。目前兰新高铁每天开行的高铁动车组只有5对，其运输收入甚至不足以支付电费。高铁主要满足消费需求，不能用于运输货物的生产性需求，而建设速度目标值每小时160公里左右既能运货又能运客的高等级普通铁路更有利于中西部地区的经济社会发展。

以推进京津冀一体化为旗号，京津冀要形成“四纵四横一环”为骨架的城际铁路网络，新建城际线23条，总规模达3400公里。目前京津冀的铁路网密度已经是长三角的1.7倍，珠三角的2.36倍，但人口密度远低于长三角、珠三角。在北京—天津—唐山通道、北京—石家庄通道上已经有高铁和时速160公里的普通铁路，且高铁的利用率远低于设计水平。但北京直线联接唐山的高铁项目马上就要开工建设，为缩短半小时运行时间就要投资333亿元；北京到石家庄另一条高铁也要建设。这些过度重复建设将造成严重的资源浪费。

飞速运行的高铁确是一道亮丽的风景，为人们出行提供了更多的选择。但天下没有免费午餐，国家财政最后要为高铁节约旅行时间的价值买单。至于说建高铁应主要考虑社会效益，高铁带动了房地产和地方经济的发展。那么建既可运客又可运货的普通铁路所产生的社会效益，和对地方经济的带动作用远大于高铁。1908年通车的沪宁铁路催生出长三角城市群，石家庄则是被铁路拉出来的城市。

投资中西部铁路要适度

“十三五”时期我国拟以中西部地区为重点加强铁路重大项目建设，中西部一些地方按所有地级以上城市都要通铁路的原则进行规划，而根本不考虑是否会有运量。西部地区的一些战略性、公益性铁路即使运量很小也必须建设。但这些铁路项目在开始建设之前就要明确界定其公益性的基本性质，明确运营亏损由谁补贴。青藏铁路就采取了这种方式，建设投资主要由中央财政承担，青藏铁路公司不必还本付息，运营亏损则由中央财政进行补贴。目前随着运营成本的不断上升，国家财政的补贴也在上涨。所有中西部的铁路都应采取这种方式，事先明确铁路建设项目的性质，采取不同的融资模式，如果是公益性铁路项目则要评估国家财政的承受能力。长期以来我国铁路是由东部地区运量大的铁路局补贴西部地区运量低的铁路局，货运收入补贴客运，如果事先不确定中西部新建铁路的性质就开始建设，未来的运营亏损就要完全由中铁总承担，最后还是要由国家财政兜底。

目前中西部很多省区正在规划大量的铁路建设项目，很多铁路建设项目的需求预测是基于规划的钢铁、煤炭项目。例如，青海省在建的塔尔丁至肯德可克地方铁路就是要用来运输铁矿石，准备在格尔木上200万吨的钢铁项目。青藏高原是长江黄河的发源地，高寒缺氧生态环境极其脆弱，不宜发展采掘、冶炼工业。在该地区发展煤炭、钢铁工业能够得到的税收，根本无法补偿修复生态破坏需要的巨额投资。青海木里煤田的露天开采已经对黄河支流大通河的发源地以及整个地区的水源涵养和生态功能造成严重破坏。在国家大力压缩钢铁煤炭产能的形势下，在生态环境脆弱的青藏高原地区更没有必要发展采掘冶炼工业，这就需要重新考虑该地区的铁路发展规划。但对于有重大战略意义的川藏铁路即使会长期亏损，也应由政府财政投资建设并在建成后长期补贴运营。

大都市区通勤铁路和轨道交通是发展重点

“十三五”时期，我国铁路的投资重点主要是大都市区的轨道交通。大都市区是指以大城市为中心，由多个与中心城市有较强通勤联系的周边县及城镇组成的区域，其面积在1.5万平方公里左右。大都市区是空间一体化的劳动力市场和住房市场，人口规模大、密度高的大都市区要由通勤铁路和城市轨道交通支撑其运行。

世界城市化的发展趋势是大都市区的人口在不断增长，而一些中小城市的人口则很少增长或下降。2010年美国366个大都市区人口比2000年增加10.8%，比1990年增加26.4%。2010年美国366个大都市区人口占全国人口比例为83.7%，产出占美国GDP的89%。

大都市区是经济增长的发动机，是发展城市群的支撑点。我国的城市群规划如果不以大都市区的发展为抓手，就是在下不做“眼”的围棋。我国的城镇化已经进入大都市区化的发展阶段，几乎所有的省会和副省级以上城市都出现了严重的交通拥堵，大城市病是交通基础设施不能支撑大都市区发展的市场信号。大都市区轨道交通建设是支撑集约型城镇化的基石。

东京大都市区有2500公里的轨道交通，纽约大都市区的轨道交通总里程为3342公里。东京和纽约在汽车社会来到之前就已经建成了相当规模的轨道交通网络，形成了建在轨道交通上的城市。按我国可能出现20个千万级以上人口的大都市区、每个大都市区需要建设2000公里左右轨道交通推算，我国大都市区的通勤铁路和城市轨道交通的建设规模可达4万公里，存在巨大的投资空间。

大都市区中一条通勤铁路的长度在30—50公里左右，一般不超过70公里，在其车站周边可以进行高强度的房地产开发，这不仅能够疏解中心城市人口，容纳更多的外来人口，改善人口的空间分布结构，为通勤铁路提供客流，而且可以使建设通勤铁路带来的土地升值收益回归建设运营主体。因而可以吸引社会资本采用PPP方式进行建设和运营，不增加政府财政负担。

铁路供给侧结构性改革应当注意的三个问题

我国铁路也需要进行供给侧结构性改革，使其适国民经济发展的要求，避免出现更加严重的结构性和地域性运能过剩与短缺并存的局面，避免重复美国铁路运能严重过剩，又大规模拆铁路的过程。

美国曾建设了40多万公里的铁路，由于联邦资金资助的州际高速公路建设，促进了公路和航空运输业的快速发展，大量分流了铁路运量，铁路运输能力出现严重过剩。美国拆掉了近20万公里的铁路，目前美国铁路的营业里程为22.5万公里。

1、交通运输结构的合理化

铁路是交通运输体系的一个有机组成部分，要综合考虑铁路、公路、航空、水运、管道等多种交通运输方式承担的客货运输份额，提高国民经济的整体运行效率。

我国铁路货运周转量的市场份额仅为22%，而美国铁路货运周转量的市场份额在40%左右。由于铁路货运能力不足，我国大量用汽车运输煤炭等基础原材料，大幅度提高了物流成本，严重降低了国民经济整体的资源配置效率。

同时要避免在片面夸大某种交通方式运量预测的基础上，单独制定该交通方式的中长期规划；还要考虑我国经济进入新常态后，需求结构和产业结构变化对交通运输业的影响，如煤炭钢铁产量变化对运输需求的影响。

2、铁路功能结构的合理化

要合理规划高速客运专线（含城际铁路）、客货混跑铁路、重载货运专线的结构比例。由于铁路建设投资巨大，大部分铁路应当是时速160公里左右的客货混跑铁路，高速铁路只能在客流巨大的通道上建设。

目前世界各国的高铁几乎没有一条能够依靠客运收入支付全部建设和运营成本，只有日本的东海道新干线是唯一的例外，因为在该500公里的通道上集聚了7000万人口，还有几千公里的城市轨道交通和通勤铁路为东海道新干线集散客流。欧洲的高铁是作为节约国民旅行时间的福利由国家财政进行大量补贴来进行建设和维持运营。我国除位于人口规模大的少数高铁线路有望收回成本外，大多数高铁将长期处于运营严重亏损状态，更不可能收回建设成本。因此要合理确定高速铁路在铁路基础设施中的比例，慎重评估政府财政的支付能力。

3、铁路空间结构的合理化

铁路是大运量运输方式，而中西部地区人口规模小密度低，如果新建铁路项目客货运量长期不足，会造成严重亏损。因此，不能以西部地区铁路密度低而盲目加大密度，更不能县县通铁路。对于客货运量不足但有重大战略价值或经济社会意义的铁路，要明确其性质，由政府财政投资建设并补贴运营。

我国铁路密度与国外的最大差距在大都市区轨道交通的密度，我国铁路的路网密度是美国的二分之一强，但纽约大都市区轨道交通（通勤铁路与城市轨道交通）的路网密度是北京的6倍以上。铁路经济的基本规律决定了，铁路的空间结构必然是不平衡的，铁路主要建在人口规模大、密度高的地方。