编者按：作为引自美国的公司制度，上市公司独立董事制度在中国已经实施了十几年，结果却广受诟病。中国独特的传统使得“独董”们无力或无心完成自己的独立监督职责义务。而各个企业则热衷于寻找具有官员背景的独董，这其中的原因不言自明，就是利用官员积累的政治人脉来为企业保驾护航，利益输送自然难以避免。去年10月，中央组织部《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职(任职)问题的意见》下发后，形成了蔚为壮观的独董离职潮。这被解读为反腐外延，并被寄望成为独立董事制度革新前奏，猜测观望之中，我们不妨回顾过往13年，梳理这一于股市中渐成规制的独董“职场”，官员何以进入，其来去之间，为市场提供了哪些反思和借鉴？

一线调查

官员独董的罪与罚

去年十月的一份中央文件，让拥有公职背景的独董逐渐辞离，直到最近形成引人关注的独董辞离潮。尽管早前也曾有过类似文件，但在当前反腐重压和改革呼声中，这样大量的退出被赋予了别样的意味。

《中国经营报(微博)》记者梳理上市公司公告及数据发现，我国“官员独董”中，地方政府背景人士占比过半，超六成曾为其所在公职单位主要负责人，且这些独董曾主管领域与上市企业主业重合、相关情况达八成，而参会、述职等基本尽职情况却并不乐观，受惩戒情况较为罕见。

自2001年证监会[微博]发文规范以来，独董渐有规制，且因企业数量剧增而增加，但这一庞大群体在过去13年中始终遭受诟病，被指未能发挥应有作用，甚至被舆论指责为花瓶、不独不懂……更深层的思考则在于这一引进制度，其诞生所处欧美法系与我国大陆法系的结合问题，以及这一制度应配以哪些市场健全之策。

此次辞离潮中，过去13年中那些期待与呼吁再次高涨：八年前曾完成初稿的《上市公司独立董事条例》何时出台，独董职业协会能否成立，选任、监督机制如何完善……

官入独董

独立董事制度，被认为是典型的美国公司制度，其自1940年在美国以法规形式推行以来，迄今已有70多年历史。至上世纪80年代，被称为“独立董事革命”的制度完善和数量猛增，被认为是其臻于成熟的标志。

不过，彼时我国刚改革开放，市场完善及与国际接轨均缓缓而行，公司管理制度亦属探索建立阶段，直至1993年《公司法》颁布后，一个更贴近大陆法系的市场制度逐渐建立，于是，类似日本、德国的监事会制度开始施行，而独立董事，则在上世纪90年代才出现——那些寻求海外上市的企业，应要求而设立了独董。

2001年，证监会下发《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)，独董制度正式在中国推行。其效用被认为是监事会的有效补充，且《指导意见》明确规定独董的职能定位是“维护公司整体利益，尤其要关注中小股东的合法权益不受损害”。这一定位更多被理解为保护中小股东。证监会亦曾在文件中表述称：“证监会将用独董的良知与公信，去呵护弱势小股民。”

2005年修订的《公司法》则规定“上市公司设立独立董事，具体办法由国务院规定”。这标志着独立董事制度在国家法律层面上获得确认。这前后另有中国人民银行[微博]和保监会发布相关指引及办法，进而在股份制商业银行和保险公司中推行这一制度。

在当年的相关学者观察中，独立董事制度被描述为从欧美引进的舶来品，彼时就有不少质疑之声。一方面集中在其所在的欧美法系是否与我国已有的大陆法系兼容，另一方面则从实际层面质疑在已有监事会的情况下，独立董事制度的出现，是否会让二者冲突或消解？

不过，推行以来，后一质疑渐少。相比较于之前的内部监事会，独立董事被认为是来自外部的监督，且被赋予是更高层面和更为独立的监督义务，其行使监督方式除投票权外，更可独立聘请外部审计机构和咨询机构。

怎么选独立董事？这一问题在法规层面有独立性原则，但操作上候选人的首次提名权仍较为集中，这被认为是“官员独董”大批出现的根源——这种提名机制几乎完全成为大股东意愿的体现。

“为什么选官员？一是国有企业过去就是官员在监管，顺理成章；二是企业需要官员的人脉、经验去处理一些政商关系。”7月31日，有两位退休官员任独立董事的某医药上市企业人事部门负责人称，早年上市企业所考虑更多的是市场拓展和形象问题，所以该企业的独立董事即为卫药监督部门官员。

据本报记者梳理的上市企业独立董事8260人次中，有显性官员背景人次就达1500多个，地方官员背景人士数量过半，其中超六成为原公职单位主要负责人，且这些独董曾主管领域与上市企业主业重合、相关情况达八成。此外人大、政协、财政三系官员人次均超过200，成为其中突出数据。

不独不“懂”

据此前媒体报道，除前述企业选取独董的理由外，一些上市企业曾拥有的国资背景，也是官员成为独董的重要原因。这其中有企业选取的倾向，也有原主管部门及国资力量想要更多介入的意愿。

由于2004年中小板开闸和2009年推出创业板，这两个节点成为上市企业数量大幅增长的开始，而按照每家上市公司平均拥有3个独董计，相应的独董数量呈现海量增长。其中官员大量担任独董的现象，一度令舆论叹息这一制度已经沦为官员退休后再就业的良机。

“上世纪90年代官场下海潮，已经给这种转移做好了准备。比如我们的许多领导就是过去医药卫生系统出来，让过去的领导、同事来当独董，顺理成章。”前述上市企业人事负责人称，官员并非商人，并不与相关规定中的独立原则(主要指商业行为上的独立)相冲突。

但事实上，这种人脉、业务上的交集，已经让独立性大打折扣。且由于曾经有监管或业务上的联系，这种任职更被质疑为旧有利益输送的继续。在诸多关于我国政商腐败分析中，改革开放以来，政府招商、对企业扶持两项被认为是利益输送最初的成因，问题官员、退休官员进入企业任职，则被认为是一种常见的“回报”规则。

利益猜疑之下，舆论对官员独董的“不独”斥责，要比其他独董们更甚。此外，官员们是否有能力履行基于专业之上的监督义务，也被广泛质疑。

不过在薪酬方面，独董们的平均水平仍低于其他高管和董事会成员，这导致许多人在多家上市企业同时担任独董，此前媒体报道有大学教授在6家上市公司同时担任独董——这实际上已经违反有关部门最多5家的原则性规定。

这种多家“兼职”的情况在“官员独董”颇为常见，多数为同时担任三家上市公司独董，其公开薪酬合计多在10万至20万元之间——像巴曙松(微博)[微博]那样拿到百万年薪的官员独董，几乎仅此一例。表面上看去似乎需要艰苦走穴的这份独董职务，其实背后则存在诸多福利，各种现金津贴之外，更有一系列的旅游、消费方面的安排。因而虽然时有独董抱怨薪酬低，但这其中绝无官员独董的声音。

有趣的是，本报记者查询发现，“官员独董”们鲜有独立聘请审计机构的记录，几乎没有投过反对票，缺席会议、未见述职的情况却颇为多见，委托投票、电话参会等表述则更多——这是一个不声不响的群体，因而被媒体描述为闷头发财。

此外，目前我国企业中普遍存在的“一股独大”特点也被认为是阻挡独董行使监督的重要阻力，而美国的企业股权分布本身既已具备相互牵制力量，也更利于外部的独立监督进入。

惩处乏力

2001年，中国曾出现首例独立董事受罚后诉证监会案例。在之前的“郑百文事件”中，不拿薪酬的独立董事陆家豪，因不作为而受到罚款十万元惩处。经诉讼后，法院最终支持了证监会的惩处决定。这一度被解读为监管单位向市场传达严肃独董制度的信号。

但在过去三年出现的几家上市企业连续造假案中，多名独立董事最初被处罚款3万元惩戒，但经复议后被取消惩戒——理由则在于独立董事拥有不知情或无法获知造假的证据。

评论者笑称，独董尤其官员独董，对造假不知情的证据，应该非常多，因为他们压根就没去参与和监督。对比之下，推行独董制度十多年之后，当初那种严厉惩戒似乎已经趋弱。

2011年的“污点独董事件”中，被举报的官员独董洪乐平，时任深圳全国人大干部培训中心总会计师兼办公室主任。当时已在两家上市企业担任独董，在被第三家上市公司提名时，遭股民举报此前曾有违规行为。舆论还指出，此事中洪乐平及有关上市公司应受到更严厉惩处，但最终洪乐平仅辞去两个独董职务了事。

有学者将中国的独立董事之路分成了4个阶段：初期为花瓶，即找几个知名人士来做形象展示；后则为民工，比如财务顾问可以收到几十万元薪酬，独董只有几万元津贴；再后来发展为探子，证监会突然发现独董作用，便不断培训独董，设立独董条例，要求独董坚决站在证监会立场上；最后则是共存，独董必须是公司的董事，必须和公司共存亡，承担公司“作为责任”，也必须在公司承担“不作为的责任”。

如果说几年前有关监管单位力推培训，让独董进入了探子阶段，那么后期大批官员涌入则意味着共存阶段到来。有上市企业曾称提名官员独董，一则出于疏通政商关系需要，另外则为方便管理——官员所具有的官场特质，恰适合做一个默默的共存者。

于是，不作为成为常态，而有作为却成新闻——有媒体统计数万次投票中，反对票总计仅47次，一些负责独董的反对票和独立聘请审计行为，当作罕见事例成为媒体争相报道的对象。

批评人士认为中国应该效仿美国，在独董提名方面制定更细规则，避免曾经的主管领域官员进入相应企业。理由则在于我国官员虽从官场退休，仍具备诸多人脉和余威，其对政商关系仍具较大影响。

清场迎新？

在2006年中国证监会修订《上市公司章程指引》同时，《上市公司独立董事条例》被曝出已经完成初稿并提交有关部门，但此后关于这部条例的消息却十分稀少。

期待法规建设自不待言。更为具体化的革新期待，出现在独董提名办法上，从程序而言，学者建议应该有较为详细的规定规范独董提名，如成立独董提名委员会，保证小股东的参与度，甚至彻底由小股东来实现提名。也有学者认为应该对小股东的界定更大众化，比如邹恒甫(微博)即认为小股东应该是持股不足0.1%的股东。

此外，独董的独立性也被认为有必要进一步细化、明确，有舆论认为类似官员独董这种情况应该从法规上彻底禁止，即使温和的观点也认为应该学习国外办法，起码应该让公职人员与独董的通道变得更为规范，建立更宽泛的利益回避原则。

薪酬方面，多方均建议适度提高，由此避免“兼职”同时鼓励独董尽职，但同时认为应该将津贴等福利公开化、规范化，避免让福利变为大股东抛出的利诱，这也有利于众多小股东对独董的监督。

综合来看，这些建议多取自美国现行独董制度，同时一些学者试图将中国的实际情况加以考虑，而更多人则希望能在股权结构方面也向国外企业靠拢，即从根源上降低“一股独大”的情形，这种改变必然涉及公司法及其他入市规则等。后者的革新思路源于更大范围的、来自市场和公司总体管理制衡的思路，属于配套整体型革新建议。

相比于引进独董制度之初人们关于大陆法系和欧美法系的结合担忧，当前已经没有人再从根本上否定独董，各种建议虽有区别，但目标都指向如何让独董更独立和更能够发挥效力。

如果一定要寻找对独董进一步强大后的担忧，那就是之后在企业高层管理中是否会出现“内耗”——强大的外部独董，过度制衡内部董事决策。对于这一质疑，学者认为担心不无道理，但可以从独董的专业度、高层管理的公开、透明度，以及对独董的监督、惩戒制度中形成保障和制衡力量，进而避免内耗。

不过，这些建议或反思早已有之，且在一次次曝光独董不作为、违规的舆论中不断被提及，但却鲜见制度进展和监管部门回应。新一轮的官员独董辞离潮中，乐观者愿意结合当前的反腐高压及改革话题，认为官员离去，是一次无需清算的清场——为了之后到来的革新顺利进行做好铺垫。

但这只是猜想。