马怀德，中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学副校长

原标题：马怀德：干部财产公开需要法律层面顶层设计

有种声音认为，我们现在建立干部财产公开制度有些不合时宜，我认为这种说法站不住脚。就拿最低生活保障制度来说，一个家庭现在想要领取低保，必须公示家庭财产状况，看是否符合领取标准。同样是家庭财产公示，低保制度顺利实行了这么多年，为什么一轮到公务员就不合时宜了呢？低保由国家财政支持，公务员领取的也是国家财政的钱，老百姓领低保时要公开财产，公务员领国家薪金却不用公开，这个道理说不通。

十八大以来，反腐成为全社会关注的焦点。11月30日，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在北京邀请8位专家学者，召开党风廉政建设和反腐败工作座谈会。中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德教授是受邀专家之一。

日前，马怀德接受了中国青年报记者专访，交流他此次参会的感受，以及他对网络反腐、干部财产公开等当下反腐热点问题的看法。他指出，网络反腐热闹的背后首先是公民意识的觉醒，但反腐不能只靠网络而没有制度建设，制度建设与创新才是最根本的反腐之策。他还表示，认为建立干部财产公开制度不合时宜的说法站不住脚。干部财产公开不能止于地方实验性探索，更需要国家法律层面的顶层设计。

反腐制度建设与创新将会是未来反腐工作的重点

中国青年报：您之前参加过中央纪委组织的类似的专家座谈会吗？这次参会的感觉与以前有什么不同？

马怀德：在2007年与2009年，我分别参加过两次中央纪委组织的反腐倡廉专家座谈会。我认为这次会议与以前有三方面不同：首先是召开时间不同。这次会议选择在十八大刚刚结束之时召开，显示了新一届中央领导集体对反腐败倡廉的高度重视，表明中央领导愿意听取并尊重民众和专家意见。其次，内容比较聚焦。几乎所有参会人员的发言都集中在十八大后的反腐新举措、干部财产公开等问题上。第三，参会专家分布较广，只有两人是我之前参会遇到的，其他都是第一次见到。这次参会的既有专门研究反腐问题的专家，也有法学、政治学、党建等其他领域的专家。

中国青年报：据报道，这次会议的气氛很轻松、融洽，是这样吗？

马怀德：的确如此。会议召开前，我准备了一篇2000字左右的发言稿，但没派上用场。会议由王岐山书记亲自主持，他建议大家畅所欲言，别念稿，他自己也是脱稿讲话。他有一句话让我印象深刻。他说：大家要畅所欲言，不要怕尖锐，再尖锐也尖锐不过网上的言论，网上的言论我们都能听得进去，何况专家的言论。听到这句话，相信许多在场专家和我一样觉得轻松不少，也使得后面会议的气氛非常好。

中国青年报：这次会议让您感受到中央反腐败工作的哪些信号？

马怀德：我感觉，未来中央对腐败的高压态势还将继续，力度会更大。在保证党的纯洁性和党员干部廉政教育方面，也会有新举措。另外，反腐制度建设与创新，将会是未来反腐工作的重点。

具体来讲，一些有助于从源头遏制腐败的重点领域改革将被提上日程。比如许多部门行政审批权过大、缺乏约束，导致行政审批环节成为腐败高发、易发区；个别领导决策权过大，使得一把手的腐败问题越来越突出。针对这些问题，未来可能会有一系列改革举措出台，铲除腐败滋生的土壤。

反腐已经成为一种超越不同阶层的社会共识

中国青年报：今年下半年以来，网络反腐成为全社会关注的焦点。您怎么看网络反腐热？

马怀德：网络反腐热的背后，首先是公民意识的觉醒。在网络社区中，公众行使监督权、检举权的热情高涨，而且随着一件件公众举报的案件被查证、一批官员落马，公众这种热情还被进一步激发，推向更高。在当下社会，反腐已经成为一种超越不同阶层的社会共识。

相信许多人都会产生疑问：网络反腐一反一个准，为什么这些问题没有被相关监督部门在日常监督、纠错中发现？网络反腐热的背后，反映的是线下正常举报渠道还不够畅通，反腐机制还存在一定问题——一方面是一些正常举报得不到及时、准确反馈，许多举报人举报信都不知道写了多少封，却很难得到回应，更别说启动查处程序；另一方面，除了线下举报、巡视、发生重大事故后延伸调查等传统手段，反腐机构缺乏新的搜集信息的有效手段。

中国青年报：网络反腐也有利有弊，您怎么看网络反腐的弊端？

马怀德：网络的虚拟性本身决定了许多人，特别是一些匿名发言人，对所说的话的真实性与准确性不能完全负责任，甚至会发布一些虚假信息，让无辜者受到伤害。特别是当前网络中存在一种“眼球大于事实”的坏风气，更可能使得网络反腐沦为攻击他人的手段，甚至成为权力斗争中用来打压对手的工具。

在当下网络环境中，想抹黑一个人很容易，但想还一个人清白却很难。有时候，一个危言耸听的假信息就能让官员身败名裂。在事实查清后，就算你发上几十上百个更正帖，也很难真正消除影响。对于官员来说，时间就是机遇，一个假帖子很可能就葬送了一个官员的政治前途。当然，爆料人更需要保护，只要他提供的线索有一定事实根据，又可能面临被打击报复的危险，相关部门就有必要采取有效措施加以保护。

当前的网络反腐还具有戏剧化的特征。随着网上一个个腐败线索被曝光并查实，所有转发或围观的网友就像在看大戏一样群情激昂。但是，在大家都兴奋地追捧网络反腐的同时，我们必须清醒地认识到，反腐不能只靠网络而没有制度跟进，制度建设与创新才是最根本的反腐之策。这里的制度建设包含两个方面：一是预防腐败的制度，对官员权力加以严格约束，让他不能腐败；二是查处、惩治腐败的制度，保证每一个有腐败行为的官员都将受到惩处，不会有漏网之鱼。

中国青年报：依您看，如何根治这种弊端？

马怀德：和规范现实社会一样，就是按法律行事，侵权了就应该承担侵权责任，触犯《刑法》了就应该被追究刑事责任。对于参与网络反腐的网民来说，也应该学会自律，对自己所说的话的真实性要负责，转发信息时也应该尽到一个理性公民的审慎判断义务。反腐的确重要，但是我们不能借反腐之名，用假信息损害他人合法权益。

值得注意的是，规范网络反腐，是指要让网络反腐在法律的框架下运行，不能因为要规范而影响了它本身的活力。所以在规范过程中，除非有确切证据，应该慎用删帖、禁言等手段。

在这次专家座谈会上，8位专家有6位都谈到了干部财产公开制度

中国青年报：近年来，全社会的目光都聚焦在干部财产公开制度上。为什么大家对建立这一制度有如此一致的看法？

马怀德：凡是法制比较健全、清廉度比较高的国家和地区，一个共同经验就是建立了官员财产申报公开制度。我国也有关于干部财产公开制度的先期探索，比如我们有领导干部个人事项报告制度，以及近年来在新疆阿勒泰、广东珠海市横琴区等地进行的试点探索。在这次中央纪委召开的专家座谈会上，8位专家中有6位都谈到了干部财产公开制度。这种情况是前所未有的。

有种声音认为，我们现在建立干部财产公开制度有些不合时宜，我认为这种说法站不住脚。就拿最低生活保障制度来说，一个家庭现在想要领取低保，必须公示家庭财产状况，看是否符合领取标准。同样是家庭财产公示，低保制度顺利实行了这么多年，为什么一轮到公务员就不合时宜了呢？低保由国家财政支持，公务员领取的也是国家财政的钱，老百姓领低保时要公开财产，公务员领国家薪金却不用公开，这个道理说不通。

十八大报告中提出，我们未来的反腐工作方针是“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”，干部财产公开制度恰恰就是一个极为有效的预防腐败的制度安排。建立干部财产公开制度既符合法理，也是对十八大报告反腐精神的有效落实，更是对社会公众未来反腐败期待的集中回应，应尽快提上日程。

中国青年报：许多地方都曾做过干部财产公开的试点探索，但很多都无疾而终，推广起来难度非常大。在您看来原因何在？

马怀德：干部财产公开是一项非常重大的制度安排，在一两个地区进行短期实验没有问题，但想要长时间持续、大面积地推开，仅靠地方红头文件是行不通的，它需要顶层设计，也就是国家法律上的安排。因为在干部财产公开制度中，涉及的都是法律上的权利义务关系，比如说官员如实申报的义务、拒不申报或不如实申报所应承担的责任等，这些都需要具体法律来规定落实。

中国青年报：我国目前有700多万公务员，有人担心，实行干部财产公开可能会遇到一定阻力。您怎么看这种担心？

马怀德：阻力一定会有，因为毕竟干部财产公开制度是对公务员权力的限制与约束，部分人一时难以接受在所难免。针对这一问题，学术界已经进行了许多深入研究，也提出了一些建议。比如将公开范围进行一定限制等。推进干部财产公开的具体策略还可以继续研究，现在关键是要有建立这一制度的决心。

对省级以下纪检监察机关实行垂直管理是一个可以考虑的做法

中国青年报：此次专家座谈会上，您向王岐山书记建议，源头反腐需要制定《重大决策程序条例》、《政务公开法》与《行政组织法》这三部法律。您是怎么想的？

马怀德：首先，腐败多发生在主要领导干部身上，领导干部之所以会腐败，是因为他们享有重要的决策权，通过决策行为设租、寻租，达到腐败目的。制定《重大决策程序条例》，意在规范当前一些重要机构和许多一把手权力不受约束的问题。绝对权力导致绝对腐败，只有给这种绝对的权力套上程序的缰绳，才能真正从源头上遏制腐败。

有人会质疑，我们已经有了“三重一大”的集体决策制度（指重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用，必须经集体讨论做出决定——编者注），为什么还要制定《重大决策程序条例》？第一，“三重一大”只限于集体决策制度，效果比较有限，并没有成为遏制腐败的利器；第二，所谓重大决策程序并不仅仅指集体讨论，还包括公众参与、专家咨询、合法性审查、风险评估等多项内容，是一个更为严密、系统的制度安排。

其次，公开是反腐的重要手段，只要公开了，很多腐败现象就没有藏身之地。目前，我们虽然有《政府信息公开条例》，但毕竟只是国务院的行政法规，层级不够，而且无法和《档案法》、《保密法》等相关法律衔接，也无法涵盖党务公开、司法公开及各个领域的办事公开。所以我们有必要制定一个层级更高、涵盖范围更广、实际执行效力更大的《政务公开法》。严格来讲，干部财产收入也属于政务公开的范畴，应该一并纳入《政务公开法》。

最后，针对当前一些公权力机关和官员频频越线侵权、寻租的问题，我们有必要制定一部完整清晰的《行政组织法》，明确政府权力的边界，划清政府部门的职责分工与职权归属，这对预防和减少腐败也有非常积极的作用。

中国青年报：好的制度需要好的执行，好的执行则需要强力的组织架构来保证。在反腐机构设置的改革上，您有什么建议？

马怀德：前段时间，广东珠海横琴区学习香港、澳门等地的反腐经验，设立廉政办公室，将纪检监察、反贪、审计等多项反腐相关职能归入这个办公室。这是一个有益的探索。我们现在的反腐机构的确存在职权交叉、力量不集中、影响反腐力度与效果的问题，推行职能相对统一的反腐机构设置是世界趋势。但需要注意，推行职能相对统一的反腐机构设置，说起来容易做起来难，因为它将会涉及《宪法》、《检察院组织法》等多部法律的修改，是一项牵涉面比较多的大改革，步伐肯定会比较慢。

当下，已经有专家提出了相对可行的反腐机构设置改革方案，即对省级以下的纪检监察机关实行只对上负责的垂直管理。现在的机构设置中，在一个县里面，你想让纪委书记去监督县委书记和县长，那几乎是不可能的事，这也导致许多基层纪检监察机关在反腐时心有余而力不足。这种现实情况下，对省级以下的纪检监察机关实行垂直管理，的确是一个可以考虑的做法，也是对十八大报告中提出的改革健全反腐败体制机制这一要求的积极探索。