目前通行的城市土地制度，起源于上世纪80年代中国开放。真正一部急就章：从法律严禁土地转让、租赁和买卖，到形成可以拍卖土地使用权的市场体制，在国家行政和立法层面，前后总共用了还不到一年时间。如此剑及履及的紧迫性改革，于今不可想象：不要说一年完成改革的七部曲，就是七年完成一部曲，也不容易。

　　当然地方和底层的改革，酝酿的时间要长一些。以深圳为例，那里城市国有土地的有偿使用，早在1981年就开始了。再早一点，还有拿土地做“补偿贸易”的记载。那是自1956年以后，国有土地“无偿、无限期、无转让”体制的实质转向。有偿利用也是外资逼出来的，最早是1979年的《外资法》，规定使用场地可以收费。这是初级的权利界定，终于有了“你的还是我的”之别，于是初级的“转让”——缴费使用——就登堂入室了。

　　“有偿使用”要定费率，其实就是为国土使用权的转手定一个价。我看到的资料，开始取费不高，每平方米1－21元不等。深圳最早执行，1982-1986年间累计收取的土地使用费不足4000万元。

　　当时有两股力量，一起把这种初级转让推向“高级形式”。其一是用地企业，因为每年用、每年付，但来年还能不能再用，没有稳定的预期。投资要讲长期收益，因此要求用地期限拉长。其二是政府，因为邓公有言在先：“中央没有钱，可以给些政策，你们自己搞，杀出一条血路来”。其中，允许借贷就是一大政策，但借贷要还息。资料说，1985年深圳借贷6.5亿银行贷款，每年须还息5000万。那年的土地使用费仅1200万，还息都不够，逼深圳政府想办法。

　　好在深圳与香港交往频繁。据时任市委书记的回忆，是霍英东“一语惊醒梦中人”：你们有土地，怎么会没有钱？钱可以从土地中来！这话可不是“无厘头”，因为香港经验就是土地财政。于是，深圳派出调查组赴港研究，并于1986年底拟就“深圳土地管理制度改革方案”，要点就是出让国有土地的长期使用权，以此为城市建设筹措资本，并给中外投资者利用土地的长远预期。

　　在对改革方案的论证中，有香港专业人士提出：方案可行，“但必须修改宪法和土地管理法，否则外商绝对不敢来买地”。可是，要30个全国人大代表联名才有提案权，而当时深圳只有5名全国人大代表。这才反映到国务院，才有了上文提到的国务院外资领导小组的讨论和决定。

　　应该是得到国务院的授权，深圳政府才于1987年10月修改了原先的行政规定，确立“土地使用权可以有偿出让、转让、抵押”。这里至少有了“地方合法性”，对改革的实质推进意义重大。1987年9月，深圳以协议方式和公开招标方式，分别出让了2幅土地。试水成功后，于12月1日开拍“天下第一槌”。然后在不到一个月之内，由广东省人大通过地方法规，明确“特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”。

　　这么回顾，从1979年法律规定可收土地使用费到1987年深圳国土的拍卖转让，也有8个年头了。虽然时间不算短，但对于土地制度这么影响到方方面面长远的大件事来说，怎么看也还是篇急就章。

　　首先是变革的动力急。外资外企说来就来了，来了要落地，急急提出“场地使用付费”，也来不及考虑更长远，包括日后“外国人究竟可不可以在中国购房”，只能走一步是一步，走不通时再找辙。

　　其次是观念转变急。严禁土地转让究竟是为了哪般？从来就没有清楚明白的说明。不行就是不行，连转一转念头也是弥天大罪。突然又允许转让，道理也来不及细讲，反正“转让的不是所有权，只是使用权”。至于为什么所有权转不得，使用权却可以转，以及到底何谓所有权，何谓使用权，也一概来不及细说，完全顾不得“权利（rights）”要以“人们认为正确（right）”为基础。

　　还有就是借鉴别人的经验急。香港土地制度是1840年后中国割地赔款的结果，名义上土地归英国皇家，然后依照英国本土的crown　land处理，即批租给民间和市场经营，皇家换得现金，又没有断卖祖宗财产，挺两全其美的。无奈中国大陆不是殖民地，也不是“所有土地都是国家财产”，更没有1997回归问题。借重香港土地经验，急急冲开了禁区，也埋下日后其他方面的麻烦。

　　急就章的好处是收益来得快。在体制上，终结了“土地不得转让”，开启了市场之门。在财务上，仅1987年深圳那三宗地的转让，就让政府库房收入增加了2336.88万元，相当于1985-1986两年的土地使用费。受让方也不吃亏：作为第一拍的出价最高者，深圳经济特区房地产公司为那幅8588平方米的土地付出了525万的对价，但建成当时深圳最大的商品房小区之后，公司还是净挣400万。

　　更重要的是扩散效果。深圳那个首场拍卖会，规格之高，空前绝后：时任政治局委员、央行副行长、内地17位市长，以及28位香港企业家和60多位记者一起在现场观摩，把“土地可以转让筹资”的新理念、新做法迅速传播到沿海内地。来年7月9日，上海市以招标方式出让虹桥开发区内一幅1.29万平方米土地的50年使用权，这回是一家国际公司中标，支付了1亿多人民币。有偿转让土地从此进入中国经济生活，人们对“买卖土地”再也见怪不怪。据现任国土部长徐绍史去年接受记者采访时讲的数据，从1997年到2008年，全国共出让7000万亩土地，获得5.3万亿土地出让金。

　　“得”是明显的。那么，有没有“失”呢？25年之后回首，我的看法还是有的。如果向未来看，那篇土地转让的急就章，恐怕还要面临代价大幅上升的困境，值得讨论和关注。

　　明显之失，是当时急急忙忙定下的土地转让年期，如住宅用地70年，工业用地50年，商业用地40年，实在留给未来一个大麻烦。讲过了，那是香港的影响，而那里有一个回归大陆的特殊约束条件，所以不少土地批租的年期比较短。再加上当事人对土地转让年期的理解，难免带上时代的痕迹。结果，土地转用的年期安排不但过短，且没有清楚交代到期后的处理办法。天下通行的“房地一体”，到中国大陆就变成“房、地分离”——企业和居民个人对房屋拥有所有权，但其下的土地，却是国家到期就可以收回的！这个麻烦，现在已露头，未来还将与时俱增。

　　可转让土地的分类，看来也经不住经济结构变化的考验。住宅、工业和商用，看似泾渭分明，但分类管制的僵化，当技术、产业和需求结构进一步变化时，却成为障碍。譬如“新型城市综合体”，要求把商业、产业、住宅等多种形态的建筑，组合在一个不大的空间里，便于时间成本快速提升的城市新人，更便捷地在“产城结合”的环境里生活和工作。此时，土地分类僵硬，管制繁琐，变更手续麻烦，势必束缚城市成长。

　　最大之失，还是把香港单一土地所有制的特殊，错以为是可以通行天下的一般。其实全部土地归港英政府，只是港岛的殖民地体制遗产，并不是包括新界在内的全部香港的土地制度。可惜早年的认知，尚没有如此高的“分辨率”。结果，在大陆可转让的土地制度里，从一开始就带上了“国有土地才可批租”的基因，完全无视本土存在两种土地所有权的历史与现实。特别是后来有了土地财政的强大诱因，变异出始料所不及的“政府与民争地”的可怕动力。

（发表于经济观察报）