财政部、审计署对当前社保账户管理混乱、多账户问题开展调查、审计，为推进社保基金的保值增值做好基础准备

　　“广东省的1000亿元是国务院批准的，财政部加强社保基金规范的通知不会影响到广东”，就3月下旬两条看似矛盾的信息，财政部科学研究所基础理论研究室主任杨良初这样告诉《财经国家周刊》。

　　3月26日，财政部在其网站发布了《关于加强和规范社会保障基金财政专户管理有关问题的通知》(以下简称《通知》)，此时距发布广东省养老金获批入市消息仅一周。

　　貌似矛盾的两条信息迅速成为舆论的焦点。接近财政部的人士告诉《财经国家周刊》，财政部发布的这则有关社保账户管理的文件，并非如外界传言是叫停广东社保基金入市，而主要是剑指当前社保账户管理混乱、多账户问题。

　　财政部《通知》签发时间是2012年2月15日，早于广东养老金与全国社保基金理事会的委托时间。目前财政部、审计署都已经开展相关调查、审计。特别是审计署将审计社保资金列为审计署2012年地方各级审计机关的工作重点，目前审计工作已经启动。

　　消息人士透露，查账也是为今后推进社保基金的保值增值做好基础准备。

　　社保账户大检查

　　今年1月份，一项针对社会保障基金的大检查在全国范围展开。审计署在全国范围内对社保基金进行审计，检查结果或将为搭建整体养老金投资运营管理框架提供依据。

　　截至2011年年底，全国城镇五项社会保障基金的累积结余预计可达2.7万亿元人民币。其中，养老保险基金的累积结余在1.9万亿元左右。

　　“大方向还是要投资以实现保值增值的。但账户管不好，一旦投资可能会有更大的问题和不稳定性。”杨良初对《财经国家周刊》记者说。

　　目前，我国社保基金处在省、市、县三级政府分散管理状态，五项社保基金的投资管理层次绝大部分以县市级为主，真正实现省级统筹的只有京沪等四五个省份。2万多亿元的社保五险基金结余分布在2000多个县市级统筹单位，且不同险种基金的管理核算又是独立的，社保基金在全国事实上被分割成上万个独立管理的基本单位。

　　在地方上，社保基金是通过人保部门的经办机构，在银行设立财政专户，这个专户是由财政部门指定的，钱的收缴和发放需要经过财政部门的监督审核，也就是定期的财政检查，以月末、季末、年末为时间段审核社保基金的收支。

　　社保基金的发放，是由人保部门报计划，财政部门进行审核，然后才能按这个计划划拨到参保对象的户头上去，工作过程非常复杂。人保部的每一个险种，都设置了一个经办机构，五险在地方上就有五个经办机构在管。

　　社保基金分散在省、市、县三级管理，专户管理不规范。如：不按照财政部门的要求指定银行设立财政专户，还有的是一个险种在一家银行设几个账户，这些情况都不利于财政监督。如果一个银行开设几个账户，财政部门无法对几个账户同时实施监管。而这就是经办机构逃避财政监督采取的一种办法：名义上还是财政专户，实际上几个户可以只拿一个户对付财政监督，剩下来的那些户就可以逃脱财政监督，如何操作由经办机构自己说了算。这直接导致地方社保基金违规挪用现象普遍存在。

　　最典型的做法就是短期挪用资金。“把钱挪出去三、五个月用到某个项目特别是地方基础设施项目中去，都是地方政府自己说了算的。只要在审核之前，把钱打回账户，保证检查时账户上有钱就可以了。”有熟悉地方社保基金内部操作的人士向《财经国家周刊》记者透露。

　　因为实施监控职能的地方财政部门、地方人保部门都归地方政府领导管辖，“书记签个字，钱就可以挪走了”。

　　“与那些把钱挪作个人私用的相比，把钱挪到地方基础投资建设的还算有良心的。曾经有一个地级市的社保基金管理局局长挪用8000万元拿到澳门去赌博，去了就赌没了。”上述人士举例说。

　　而社保基金的账户管理不规范，也对社保基金的投资运营形成制约。现在各级政府人保部门将社会保障基金投资的职责交给了基金征收管理机构，没有成立专门的投资管理机构，而且将投资管理职责作为基金征收管理机构的附带职责，也就对投资效果不负相应责任，使得目前社保结余资金处于无专人管理、无专门机构投资运营的状态。

　　“现在加强专户的管理，无论是允许投资和不允许投资，这个措施都是很必要的。”杨良初说。

　　待理顺的央地关系

　　财政部的《通知》中提出，要加强和规范社会保障基金财政专户管理，合理归并社保专户。省、市级社保专户设置在5个以上的，2012年底前原则上要精简归并到5个；县级社保专户设置在3个以上的，2012年年底前原则上要精简归并到3个，并对各项社会保障基金实行分账核算、按政策规定计息。同一家商业银行只允许开设一个社保专户。今后随着社保省级统筹工作的推进，还要进一步精简社保专户数量。

　　“2010年10月28日社会保险法出台的时候，已经把基本养老保险实行省级统筹，逐步实行全国统筹，写入法律规范，并且去年7月1号就开始正式实施。其他社保基金逐步实行省级统筹，这是不可逆转的大方向。”中国人民大学劳动人事学院社会保障系主任韩克庆对《财经国家周刊》记者说。社保专家指出，扩大统筹范围不但可以改善社保基金的管理效果，也能够促进劳动力的跨地区流动。社保本身具有互济功能，在各险种之间、各地区之间，应该相互支持，风险共担，但市县统筹层次过低，无法协调各地区间利益。

　　而社保账户的规范，也是今后推进社保基金投资运营的基础所在。由于现在是省、市、县三级统筹，社保基金较为分散，其监管则是最大的问题，为了防范风险，中央对于社保基金投资运营的政策一直都谨小慎微。

　　现在面临的问题是，中央层面希望社保基金投资运营能够把资金提到中央来。2011年11月人保部召开了一次基本养老保险基金投资运营专家座谈会，提供的思路是想由人保部监管，财政部牵头进行投资运作。

　　因为财政部本身就是代政府来管理所有带有公共产品性质的资金，社保资金跟每个老百姓的利益密切相关，而且不论产生什么情况，产生缺口的时候财政要兜底，财政组织投资运营实际上是想跟兜底责任紧密挂钩。

　　但是这一想法，与现在的社保基金管理体制是矛盾的。并且，把钱交到中央，势必会得到地方政府的反对，形成巨大的阻力。

　　正是这样的央地博弈，使得社保资金的投资运营进展缓慢。这也正是记者在采访过程中，一些专家认为财政部3月26日发的《通知》趋于保守的原因所在。

　　“应理顺中央政府和地方政府在社保基金管理中的关系，明确双方的权利与义务，在充分调动地方政府积极性的同时，加强中央政府宏观管理能力。”在财政部财政科学研究所刚结题的一份《社会保险基金投资运营问题研究》中这样写道。

　　更严的风险管控

　　一般而言，社保基金特别是养老保险基金，由于其保证人民最基本生活的特殊性，客观上要求安全性居首要地位，但又由于基金属于长期性基金，其保值增值也是各国必须面对的一个重要问题，这就要求政府在其中应该发挥监管作用。

　　“从基金安全的角度，一定要有定期的检查，特别审计对社保基金的监管很有必要，就看帐面结存的资金跟实际在帐户上的资金和没动用的资金能不能对得上。” 中国社科院劳动和社会保障研究中心主任王延中对《财经国家周刊》记者表示。

　　据消息人士透露，现在人保部正在准备成立一个监管委员会。而实际上，也要大力依靠基金公司本身内部的监管，即公司法运作的监事会，履行投资运营过程的内部监管职责。在投资运营过程中应对参与投资运营的所有当事方的责任加以明确，投资运营过程的投资决策，实施的投资行为，投资结果的安全都应该相应在投资运营法律法规上面。

　　“社保基金投资运营实际上是一种市场行为，要遵循市场原则。在尽可能规避风险的前提下实现这部分钱最大限度的增值。”韩克庆说，“社保基金理事会不是完全市场化的投资运营部门。在进行社保基金保值增值操作时，要考虑怎么样处理好政府的管理和市场化的运作关系，考虑到公众利益和部门利益怎样协调的问题。”

　　现在负责社保基金投资运营的全国性机构是全国社会保险基金理事会，当时由中央财政拨款以及国务院批准的其它方式，包括国有股减值的一些资金，用于社会保障支出的补充和调剂。

　　由于是国务院直属的事业单位，全国社保基金理事会是以官方机构的名义负责社会保险基金的投资运营。

　　韩克庆指出，设立全国社保基金理事会，是出于规避风险的考虑。在当时市场经济不是那么规范，很多规则都没有建立起来，交由市场化的基金公司去投资的话有可能血本无归。作为国务院下属的事业单位，至少保值这一块能够比较审慎的做到。最近这十几年的发展也验证了这一点，全国社保基金理事会的年收益率达到近9%。

　　现在社保基金投资运营方式大体可分为两类，即直接投资和委托投资。直接投资是政府社保基金管理部门，依据自身对市场的分析判断，直接进入金融市场或实体经济进行投资。委托投资则是社保基金管理部门委托市场上的投资机构入市投资。

　　“我国社会保障制度建立时间较短，国内资本市场尚不发达，社保基金的投资运营应采取直接投资与委托投资相结合的方式。随着社保基金管理制度的完善和资本市场的进一步发展，应在社保基金投资运营中进一步借市场的力量，强化政府监管职能。”杨良初说

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