关敏论财政民主

一，世界上有2种国家，一种是税款经过人民（代表）同意和监督的国家；另一种是税款不经过人民（代表）同意和监督的国家。前者是西方的文明国家；后者是东方的野蛮国家。

东方认为，税天经地义为皇帝所有，唐朝的韩愈说，谁不交税就砍谁的头，无任何商量余地。这种弱肉强食的税收思想源于诗经中16个字：“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”（=“打天下、坐江山”歌曲），即“天下的一切属于王有”的通吃（极权）价值观（吴思称为暴力决定一切的“元规则”）。因此，就没有“税款属于人民所有的意识。一旦某人有了“税款需要人民批准”的意识就属于大不敬，就杀无赦。这样野蛮国家，自然与文明的民主无缘了。

专制（或强盗）国家变成民主（共和）国家的条件是：①彻底抛弃“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的暴力、垄断、奴役文化，无条件地接受“无代表（的同意）就不纳税”的人权、民主、共享文化。②公民联合起来，彻底地把权力关进宪政的笼子里。

为了防止权力腐化害人，约翰·洛克提出，必须制约权力，政府才能廉洁。因为不受制约的权力必然腐败，绝对权力意味着绝对腐败。怎样才能制约权力？人类实际上已找到了四大制度：第一条就是民选制度，官由民选、民免；第二条就是分权制衡制度，这样就能防止官员滥用权力；第三条是限任、轮换制度，就是任期结束的时候必须改选换人；第四条是新闻自由制度。这四条都通过宪法与法律体现出来，缺一条都不算真正的民主。有些国家有民选制但没有分权制，像希特勒极权，所以走向邪恶。简言之：自由、民主、分权制衡与法治，是人类迄今为止的文明政治经验。

二，民主首先必须从财政民主起步

民主国家的官员每花一分钱都要经过议会的批准。财政民主表现为：财政收支公开化，完全透明，接受公众监督；以开支定税收，财政预算由议会法定。所以，走进民主的第一步，是实现“预算公开”，这就是“赋税民主”。因为一个国家的公民最基本的义务就是纳税，最基本的权利之一就是参与决定这钱怎么花。英国、法国的民主革命以及美国独立战争都是因为税款的争议而引发的。1215年，英王很可怜，他同贵族签约，白纸黑字用拉丁文下写着，不许随便收税，只有经过由贵族、教士、骑士组成的王国会议同意之后，才能征税。1640年，英王查理一世要跟西班牙、法国开战，强行征税，国会反对，他就解散国会，还抓人。如果在中国就好了，说解散就能解散，想抓谁就抓谁，不会有什么麻烦。英国的纳税人却很计较，个个都是钉子户，结果查理一世就被送上了断头台。1689年的《权利法案》规定：国会具有至高无上的地位，英王成了甩手掌柜，还不如到中国来做个镇长威风八面。美国独立战争的起因就是抗税，他们的口号是“无代表，不交税”。

华人交皇粮国税，产生的是丛林制度；西方人交税，产生的是民主制度。同样都是交税，为什么西方民主了？中国却没有呢？

这是因为西方人认为：纳税人交了税，到了政府手里，这税款依然是民脂民膏、是人民的血汗钱，属于纳税的人民所有。因此，人民有权监督税钱是怎样使用的——用得是否正当？是否有效率？人民如何监督税款的使用呢？他们派“人民代表”即议员组成国会去监督、去批准税款征收与使用。这叫做“无代表（的同意）不纳税”，它是宪政民主的始发原则，它是公平正义、清廉政治的根源。

东方人认为：上交的是皇粮国税，税款到了国家手里，与我不相干，当起了“甩手掌柜”，当然不会想到派代表组成国会来监督皇帝及其官僚怎样使用税款，当然不可能有“无代表（的同意）不纳税”的宪政民主意识，当然无公平正义、清明廉洁的政治。

民主是什么？说千条，道万条，只有一条，那就是——人民控制国家的钱袋子（税与货币发行），别让纳税人的钱被乱花了！民主是人民当家作主！当什么家？作什么主？就是当钱袋子家，作钱袋子主！简言之：民主就是人民（通过其代表）管住国家的钱袋子。

三，财政预算民主

人民控制国家的钱袋子，这就要求财政预算具有民主性，表现为：

1.公开性。公共财政具有公开性、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。这里的公开性不是指由部门内部少数知情人来讨论，而是要最大限度地把信息提交给社会成员。除特殊的机密外，应公开的一定要公开，让所有的人都知道。

清末1910年首次搞财政预算，预算完全透明。以浙江为例：1910年浙江省咨议局(类似浙江省人大)第二届第一次临时会通过的决议案中，财政预算分为四类：民政费、教育费、实业费、工程费。以教育费来说，预算分款、项、目三级核列。如第一款是“省城及各府官立学堂经费”，其中第二项为“优级师范学堂”的经费，分为十目:第一目是职员薪水，库平银5736两；第二目是教员薪水，10742两；第三目仆役工食，1763两；第四目学生膳食，6427两；第五目试验消耗，1000两；第六目书籍图画，700两；第七目标本模型，1123两；第八目修缮房屋场所，987两；第九目杂费，2000两；第十目附属小学，6066两。浙江的这个财政预算分类、款、项、目四级，预算已经细化，一清二楚。“优级师范学堂”年度预算经费总额是35554两银子，这是一个修正数，即预算最后通过的数目，原提案数为48257两，因“原案不分细目”，未获通过，在要求分出细目之后，裁减了12703两。这说明，一旦财政预算细化，钱该不该花、花多花少，代表审议时不会看不懂，也不难做出判断。浙江的例子不是孤例，当时各省的财政预算大致相似，有些省份甚至更细致，而且预算都是公开的，这说明当时的财政预算已公开化。财政透明是一个现代文明国家题中应有之义，纳税人理应对国家财政支出有知情权和监督权。但100年过去了，依然未实现。

2.以开支定税收。政府既要“开支”，就要公布为何目的而开支，于是全民皆知该项开支是否必要(为此是否应增设税种或税额)，以及日后监督其税入是否用于该项开支。

3.除了对预算的控制之外，财政民主同时也表现为财政法定。财政法定最初也就表现为税收法定。除了税收之外，费用征收、国债发行、社会保障、转移支付等，无一不关系到人民的切身利益。有鉴于此，财政法定的范围也逐渐从税收扩展到其他财政收入的形式，并最终扩展到财政支出，使财政民主的基础更为宽广和坚实。

4.对税款的监督、审查，需要专职的议员及较长的国会会期才行。民主国家的议会经常为某一项税收提案而争论不休，短则数周，长则数月，甚至更长，经过多次听证并反复论证，使税收公平而周密。如法国宪法规定，议会每年依法举行两次例会：第一次会议从10月2日开始，会期是80天，主要讨论预算；第二次会议从4月2日开始，其会期不得超过90天，主要从事立法。1995年法国议会的会期改为一次例会，从每年10月的第一个工作日开始，一直持续到来年6月的最后一个工作日。又如：俄罗斯的预算案必须提交给议会严格审查；预算资金的使用必须通过公开的招标方式完成，从而使预算资金使用更加合理和有效。

只有税收的公共选择完成后，才谈得上政府加以执行的问题。这一程序是不容颠倒过来的。税收及其用途的决策不通过民主程序下的公共选择，吃亏的必然是广大的群众。适当的税率和公共品的品种与数量，不是计算出来的，而是通过良好的公共选择程序（或代议程序）在不同集团之间博弈出来的。所幸的是，在文明社会，公共选择的结果至少不会长期偏离公众的意愿，因为合法程序下政党的轮替和政府的更迭将有助于保证这一点。