关敏：北爱尔兰自治模式

在地方自治作为政治体制形式普遍被住民接受和普及的背景之下，向地方下放权力——本质上是归还权利——进而建立地方分权（地方自治）的政治体制形式，成为主权国家解决不同地域不同民族群体之间冲突的地方政权形式。

英国是由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰组成的多民族国家。爱尔兰人属于古代凯尔特人后裔，6世纪时接受了天主教。1169年开始遭到英格兰入侵，1541年起英王成为爱尔兰国王。1921年爱尔兰南部26郡政治上从英国独立，进而于1948年脱离英联邦。而爱尔兰北方6郡则仍留在了英国，英国国名则改为“大不列颠及北爱尔兰联合王国”。

北爱尔兰位于爱尔兰岛东北部，面积1.4万平方千米，人口168.5万（2001年），其中60%是英格兰人和苏格兰人的移民后裔，他们讲英语，信奉基督新教。其余40%的居民是爱尔兰人，属于凯尔特人，信仰罗马天主教。1921年后英国在北爱尔兰实行了权力下放和自治。但由于多数民主制的实施中缺少必要的人权保护，占多数地位的统一派对占少数地位的民族主义派实行了排挤。统一派要与英国实现完全的一体化，而后者则想与其在爱尔兰共和国的亲缘国族和亲缘国重新统一。其根本冲突在于民族归属。

1960年代到1990年代，北爱尔兰两派之间的斗争武装化。30年间，共有3500多人丧生，结果是两派败俱伤，也使人民蒙受了极大痛苦。后来在国际社会的踃停之下，冲突各方均认识到，继续冲突下去是“双输”，终于坐到谈判桌边进行谈判。经过反复协商，互相作出让步，最终达成妥协。《贝尔法斯特协议》于1998年由英国、爱尔兰和北爱尔兰冲突各方签署，该协议结束了该地区亲英国的“联合派”和亲爱尔兰的“民族派”长达30年的流血冲突。主张统一的北爱统一党承认一直与之对立的各党派的合法性，并宣布接受1998年签署的北爱和平协议；主张独立的的新芬党也不再坚持北爱脱离英国，并宣布解除武装、放弃武装斗争。

1998年英国工党政府在北爱尔兰和平协议签署后同意北爱组建地方自治政府。1999年11月29日，北爱各方组成了真正权力共享的政府，被任命的各位部长代表了北爱各方（北爱统一党、新芬党、社会民主工党、民主统一党）。新政府由北爱统一党（大部分成员是新教徒）的领导人、第一部长戴维.特林布尔领衔，他的副手（几乎与他享有同等权力）是社会民主工党的天主教徒踢默斯．马伦。11月30日，英国议会通过把执政权力交还给当地官员的法案。12月1日，北爱尔兰正式重新得到决定自己事务的权力。随后，爱尔兰共和军自动解除武装。这样，长期困扰英国、爱尔兰和整个欧洲的北爱兰问题总算达成了各方均能接受的妥协。

2002年10月14日，英国政府宣布中止北爱地方自治政府的运作，把北爱尔兰地区的控制权重新收归中央政府。2005年7月28日，爱尔兰共和军发表声明，宣布从即日起放弃武装斗争，不再从事任何非和平活动；承诺将同解除武装国际独立委员会合作，并邀请新教和天主教代表共同监督声明执行情况。29日，英北爱尔兰事务大臣海恩宣布，英军开始拆毁在北爱尔兰的部分军事设施并制订分阶段撤军计划。

2006年4月，英首相布莱尔和爱总理埃亨在北爱尔兰阿马郡举行会谈，就北爱尔兰议会恢复运作达成协议并设定时限。2007年3月9日，北爱尔兰地方议会举行选举，民主统一党和新芬党得票总数过半。2007年3月26日，民主统一党和新芬党领袖在贝尔法斯特举行历史上首次会晤。2007年5月8日，北爱尔兰各方经过艰苦谈判，就权力分配达成妥协，这意味着北爱正式恢复分权自治政府。

1997年工党在英国大选中获胜，承诺实施包括权力下放在内的广泛的体制改革。为解决北爱尔兰问题，1998年英国政府与爱尔兰政府间签订了“贝尔法斯特协议”，英国通过新的权力下放方案来解决北爱尔兰问题，而爱尔兰政府则放弃与北爱尔兰统一的主张。同年，又通过了“苏格兰法”和“威尔士政府法”，就苏格兰和威尔士权力下放问题也通过了立法。在上述三个法律框架下，实施了以立法权为核心的权力下放和地方自治制度。同时保持了英国议会（威斯敏斯特议会的最高立法权限）。同时，根据苏格兰、威尔士、北爱尔兰的历史和现状，在权力下放的权限和形式方面又有所差异。

体现于北爱尔兰的权力下放和地方自治制度方面的特征表现为：

首先，北爱尔兰权力下放方案有其与众不同的特点。该法宣布，北爱尔兰仍是英国的一部分，而且未经北爱尔兰人民就此事投票取得一致意见，其地位将不得改变。也就是说，该法不排除在未来的某个时候，北爱尔兰有脱离英国的可能性。对苏格兰和威尔士，则没有这样的规定。

其次，立法权限的下放。北爱尔兰立法会从权力下放的过程中，得到了广泛的立法权。北爱尔兰立法会的立法权力范围包括：农业、环境、教育、卫生、社会服务、文化与艺术。与苏格兰的情况不同的是，就业、公务员制度和社会保障属于北爱尔兰立法会的权限之内。在该立法会权限所辖范围内的行政权，则已转移给北爱尔兰行政机构。与苏格兰相比，立法权要受到英国政府更多的监督。同时，在北爱尔兰仍归英国政府管理的事务要比其他地方多出很多。由英国政府所保留的管理事项，也可能在北爱尔兰立法会的权限之内，不过北爱尔兰立法会在做出有关决定时，必须取得英国负责北爱尔兰事务的国务大臣的同意。

立法会还有一个独特的责任，就是负责监督“任职誓约”的贯彻，此誓约是所有在职的大臣都必须签署的此举的目的之一，是要使各部大臣承诺建立一个民主的、非暴力的政府，承诺同等地为所有北爱尔兰人民服务。如果有一名大臣没有遵守非暴力的誓言以及只使用和平的、民主的手段解决问题的承诺，或者说违反了任职誓约中的任何条款，立法会都可以提起对他的不信任案。如果不信任案获得通过，该项决议将在一定期限内中止这名大臣的公职。立法会还可以类似的理由，对某一政党提出不信任。这些规定都是北爱尔兰的权力下放方案所特有的。

在选举制度上，北爱尔兰和威尔士的立法会以及苏格兰议会都采取了与威斯敏斯特议会不同的选举制度，即比例代表制。在比例代表制的实际方案上，北爱尔兰又与其他两地不同，北爱尔兰实行的是单一可转让票制，以确保建立一个权力分享的政府，这也是北爱尔兰权力下放立法中所提出的法律要求。此外，北爱尔兰的人口是168万(2001年调查结果)，其立法会有108位议员，将北爱尔兰立法会的规模定成这样大，是要确保北爱尔兰的每一个地区都有其代表。

第三，在人权保护方面，苏格兰法和北爱尔兰法都规定，如制定与欧洲人权公约所规定的权利相抵触的法律，即超出了有关机构的立法权限。同样，法律也禁止各行政机构的成员制定与欧洲人权公约所规定的权利相抵触的从属性法规。在立法权力上受到较多局限的威尔士立法会，也被加以类似的限制。北爱尔兰法还规定了补充性的人权保护条款，这一做法在英国其他地区尚未见到。北爱尔兰的补充条款包括：禁止以宗教信仰和政见为由，制定歧视他人的立法或其他法律。北爱尔兰还依法成立了人权委员会，以“随时检查北爱尔兰法律和司法实践在保护人权方面的充分性和有效性”。这一实例说明，各种权力下放方案总是试图体现出英国各地的不同情况。就北爱尔兰来说，采取这样一种方式，也是保证北爱尔兰全体人民最低限度的权利。