作者：关敏

《三国志.魏志.毛玠传》中就有“自治”一词的记载：“太祖叹曰：用人如此，使天下人自治，吾复何为哉！”但是，曹操所谓的“自治”，只是治事、办理之谓；与西方意义上的自治不是一个概念，

西方的“治”则是统治、自主的意思，是一种地方民主制度。衡量一个地方自治的标准：第一，公民是否有权在保障自治的法律之内享有对地方事务的排他性的自主治理权，自治体在自治范围之内有权不接受上一级和中央政府的领导；第二，领导人由自治体内自行选举产生，若其领导人由中央政府任命，或需要得到中央政府认证与批准的地方政府都不是自治的。 

中国的地方绅权，不过是朝廷利用乡绅或长老统治人民的一种方法，纵然其中含有若干地方自治的意味，本质上还是辅助官治不足的工具。乡绅的资格、地位、待遇完全是朝廷所赐，他们与地方官或者曾为同僚、同年，或者有师生、亲戚之谊，人际关系和社会心理上都是非常接近的。所以，与其认为传统乡土社会是“乡绅统治格局”，不如说是“官绅共治格局”。地方官员侧重于司法、治安等强制性功能，乡绅侧重于意识形态的教化性功能，至于物质利益控制诸如社仓、社学等，则往往采取官绅携手、官督绅办的方式。所以说：中国古代的乡绅自治，本质上还是独裁制，老百姓无参与权利，大家对选举、投票更是一无所知。

1905年，直隶总督袁世凯向朝廷申请在天津开展地方自治的实验。他的申请得到了慈禧的批准。然而，老百姓以“莫谈政治”的信条对袁世凯的努力袖手旁观。于是，他派出人马，到日本学习选举办法，回来后深入乡村，挨家挨户宣讲。同时，把自治之利编成白话，张贴广告，以期家喻户晓。如果中国早就懂得选举的话，何必要到日本学习？

结果是：13567个合格选民，只有1300人主动登记。袁世凯不甘心，又威逼利诱：一边许诺发奖金，这一招果然管用，没几日，登记选民人数就达到了8753人，达到了选举法定人数。这些选民最终选出由30名乡绅组成的地方议会。中国人根本不知道选举为何物，好不容易选出的议会却不知道该如何运作。袁世凯离津的时候不得不痛苦地承认：“三年自治，收效甚微。”

袁世凯得到了一个成功收效是：胡萝卜加大棒才是中国选举的不二法宝，其他都是扯淡。这个成功经验被后人奉为经典，大家看到某些地方村干部在选举中经常采取贿选的手段就是认真学习“袁世凯促进选举精神”的结果。

1907年，朝廷批准各省成立咨议局。1910年各省咨议局士绅串联掀起四次大规模的“请开国会运动”，背后均有地方督抚支持。朝廷因此赋予咨议局对督抚有“议请更正之权”（监督权）。但朝廷重建集权、将地方人事及财权收归中央的做法，与地方有着不可调和的矛盾。如盛宣怀代表中央介入使得浙江铁路总理汤寿潜被革职，即引起浙江省咨议局的激烈对抗，陈情书明确认定“事关本省权利存废事件，应在咨议局权限之内”。这种排斥中央干涉地方事务的立场，恰与地方督抚同调。

1911年辛亥革命时期，脱离清廷独立的各省都督，实际控制着本省军、财大权。孙中山遂转而有意构筑一种介于美国联邦制和法国中央集权制之间的制度，中央政府“专管军事、外交、财政”，余者由各省自治。南京方面在制定《临时约法》时有两种声音，胡汉民主张联邦制（总统+地方自治），以地方制约中央；宋教仁主张中央集权制（总理+责任内阁），以内阁架空总统。最终宋的意见胜出。至于中央和地方之间的关系，《临时约法》只字未提。

袁世凯继任临时大总统后，将大量的精力用在了摧毁地方自治势力上。1912年7月，袁首次将国务院拟定的省制问题草案提交临时参议院审议。草案中省长由中央任命一条，引起各省议会强烈不满，要求由省议会民选。这种要求与清末咨议局对清廷中央集权的抵制一脉相承。草案中“军民分治”一条，省议会多赞成，各省都督则普遍反对。鉴于分歧太大，草案被撤回修正。8月份，草案第二次提交参议院审议，参议院修改了草案中条款引起上中层争论。草案再次被撤回修正。随后，袁政府提出的第三份方案，是以“废省存道”为主要内容的“虚三级制”。简单说来，就是分省、道、县三级。省设总监，由大总统特任，不设省议会，为“虚”；省之下，设道、县两级，行政长官由中央政府任命，同时设相应自治机构，为“实”。该方案的要害在于省总监一职名义上为“虚”，实际权限却远大于之前方案中的省行政长官。省总监权力增大且由中央任命，坚持地方自治的省议会则被废除，这种集权独裁之术，早就被戴季陶等很多人看穿。因担心被否决，该提案一直在总统府、国务院、法制局之间来来回回，而未送至参议院审议。直到1913年1月，诸多参议院议员回乡参加国会选举，袁才趁机以参议院人数不足无法开会审议提案为由，直接以临时大总统令宣布改革地方官制，明令“各省行政长官由大总统任命”。这种绕开法定程序的行为，招致很多舆论批评，也强化了国民党对袁的不信任。

“二次革命”被镇压后，地方自治迅速彻底地败给了中央集权。国民党籍都督被逐，非袁派的南方都督如程德全、朱瑞、蔡锷等也俱被撤换。1914年2月，袁世凯下达总统令，要求停办地方各级自治组织，以免“妨碍行政”，并宣布“省议会不宜于统一国家，统一国家不应有此等庞大地方会议”，将各省议会一律解散。这等于回到了清末设立咨议局之前的独裁状态。

1914年5月，袁颁布《中华民国约法》，规定大总统有制定官制、官规，任免文武官吏之权；新官制将原属省自治范畴的教育、实业等项，全部收归中央——这等于彻底摧毁了咨议局时代以来国人在“民权”和“地方自治”层面的所有抗争和努力。

短短三年，“一夜回到解放前”。谁还记得，1905年的袁世凯曾申请过搞地方自治？

1923年，孙中山说：“《临时约法》既知规定人民权利义务，而于地方制度付之阙如，徒沾沾于国家机关，此所谓合九州之铁铸成大错者也。”显然，孙中山已经意识到：《临时约法》孜孜于防范袁世凯的个人专权，其实抓错了重点。如果《临时约法》中对地方自治有所规定，则省议会及各级自治机构，或不至于被袁世凯彻底摧毁。袁世凯摧毁议会后，最后因称帝而身败名裂，中国随之进入军阀混战的乱世。

1917年阎锡山开始在山西推广自己在日本学来的村政自治建设，到1927年前大体完成。国民党在训政时期开始了县自治的试点。1949年台湾开始了县长的竞选，1990年代台湾最高领导人也通过竞选产生。

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袁世凯为何要称帝？
作者：关敏

帝制的实质就是权力一统的集权制、权力自上而下的任命制和权力永久的终身制世袭制。袁世凯在民国初年已经获得了帝制的实质，有了集权制、任命制和终身制；唯一缺乏的就是世袭制。只有世袭制，才能确保袁家永远拥有权力。袁世凯当然可以像金家王朝千秋万代一样而不用皇帝的名称！可是由于他的传统皇帝思想过重，觉得皇帝旗帜好，谁知此旗帜已失去号召力，反而背上了历史的骂名。

袁世凯为什么要称帝？很简单，帝制可以保障袁家庞大的财产而且还可以进一步壮大其财产。因为“普天之下莫非王土”，天下的一切都属于皇帝所有。皇帝鲸吞天下人的财产“理所当然”。即使皇帝的下属，也乘机强取豪夺。汉哀帝幸臣董贤、唐代名将郭子仪、北宋末年的“六贼”，都是家财上亿，奴婢成千的大富豪。宋代“六贼”之一的朱勔在苏州“田产跨连郡邑，岁收租课十余万石，甲第名园几遍吴郡”。明代严嵩广市良田，遍于江西数郡，又广置良田美宅于南京、扬州”。清代高士奇依靠贪污成为暴发户后也“于本乡平湖县置田产千顷”。

袁世凯本人就是集大军阀、大政客和大地主为一身，其人在所辖的河南彰德、汲县、辉县等地有田产4万亩，仅彰德一地，便占该县所有耕地的1/3以上。徐世昌在辉县也有5000多亩地；曹琨兄弟在河北省不但占有大片田地，而且垄断了当地水利事业，等等 。

1913年春，袁世凯自迁入中南海后，直至病逝的3年时间中，他仅出过3次中南海。一次是1913年10月10日，赴太和殿宣誓就任大总统；一次是1914年9月28日，赴孔庙祭孔；另一次是同年12月23日至天坛行祭天大礼。袁世凯每次出中南海，仪銮警卫与前清帝王并无二致。比如至天坛行祭天礼，自新华门至天坛沿途要“戒严净街”，用黄土垫道。袁世凯乘坐汽车，四周大队骑兵前呼后拥，威严十足！ 

袁世凯的年俸，法定为36万元，这在当时居各共和国总统年薪之冠，比美国总统高一倍多（美国总统年俸美金7.5万元，折合银元15万元）。此外，袁世凯还每年领公费48万元，交际费36万元。然而，这只是表面规定的数字，他的法外收入要比年俸多得多。 

在如此的“高收入”下，其饮食标准也毫不逊色。有一次，一位官员看见袁世凯吃饭，菜式简单：鲫鱼两尾，大馒头一个，米糊一碗。袁取调料撒入糊中，搅拌而食。这位官员说，大总统饭食简单，值得全国官员效法。谁知旁座的知情人开口了。他说：你不要单看是鲫鱼两尾，那是洹河鲫，由河南远道运到京城。至于袁世凯所食的调料，既不是胡椒粉，也不是姜末，而是东北上等鹿茸研成的细末。这位知情人这样一说，在座的各位才恍然大悟。 

在漫长的政治生涯中，袁世凯巧取豪夺，为袁氏家族积累下万贯家财。袁世凯一妻九妾，成活了32个孩子。

1916年袁世凯去世，政府拨款50万银元来承办袁世凯的丧葬。在北京办丧事用了近9万银元，其后的移灵、购置墓地和安葬，用了十几万银元。当时估计，以后的墓地建筑和典置祭奠等项，还需用50万银元；总共需要70多万银元（约合今人民币7000多万元）。 

袁世凯去世后，总统府清点他的主要遗产包括：现款、股票、房产、地产、贵重细软等几大宗。 

其现金财产析17股，分给每个儿子15万元，黄金40两。15个女儿每人分到嫁妆费1万元。袁克定因系长子，需代父主持家政，另外独分40万元。分给袁克定生母的数目一直保密，分给六个姨太太每人6万银元，黄金30两；仅此一项，计银元346万元（当时1银元的购买力至少约合今人民币100多元），黄金860两。

袁世凯生前也购置了大量房产和田地。张伯驹的父亲张镇芳1912年3月至1914年2月任河南都督，后调北京任职。是袁世凯的亲信之一。张镇芳在袁世凯死后为袁家分家产，知道袁世凯的房地产情况：河南项城原籍田产2000余亩，均为袁世凯六弟袁世彤所有。此外，在河南彰德、汲县、辉县还有田产400顷左右此外，袁世凯生前在法国银行存有200万法郎，这笔巨款由袁克定秘密掌管。袁世凯在北平和天津两地至少还有五处房产，在河南彰德、辉县也各有房产……

至于股票，主要是北京自来水公司、开滦煤矿和启新洋灰公司三大家的。北京自来水公司、扩建的启新洋灰公司和开滦煤矿都是袁世凯命其亲信周学熙创办的。这三家公司都曾以“报效”的形式，一次性拨给袁家大量的股票。袁世凯死后，袁家诸子靠这些大企业的股票收息，每年分得大量的花红。

房地产加上股票收益，袁世凯的私人财产已逾二千万银元，相当于今天20亿元人民币。