关敏：北洋时期的自治与民主真相

自现代地方自治的理念从西方传入中土后，在20世纪上半叶出现过三次实行地方自治的契机。第一次是清末民初，第二次是1920年代初，第三次是1940 年代中期。

1.清末志士鼓吹民主自治以反对清廷独裁

康有为、粱启超、谭嗣同等在开展维新变法活动的过程中，曾提出并实践过地方自治方案。粱启超在《戊戌政变记》中说，当时他们在湖南，“专以提倡实学，唤吉士论，完成地方自治政体为主义”。他们所办的南学会是“全省新政之命脉，虽名为学会，实为地方议会之规模”。他在《新民说》“论自治”中说：“凡善良之政体，未有不从自治来也”，“以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大原，而最切中国当今之急务”。

孙中山革命党人的《中国旬报》也曾刊文说：“欲救中国之亡，宜行分治”，这种办法“乃本于封建主义，参以泰西地方自治之制，统古今而酌筹之，为救时之良策”。同盟会的机关报《民报》第4号载有《民生主义与中国革命之前途》一文，其中则说：“共和政治也，联邦政体也，非吾党日以为建设新中国无上之宗旨乎？使吾党之目的而达，则中国之政体，将变为法国之共和，美国之联邦”。同盟会的《革命方略》是第一个正式提出地方自治概念的文献，明确指出地方自治政府应属于地方人民，官员应由人民普选。

20世纪初，中国舆论界出现了宣传地方自治的高潮。在日本出版的维新派、革命派和留学生刊物登载了许多提倡地方自治的言论，上海的商务印书馆等出版了大批有关地方自治的译着，商务印书馆的《东方杂志》以及其它一些国内报刊也刊登或转载了不少有关的文章。1903年邹容的《革命军》和章太炎的《革命军序》就主张中国走与美国类似的联邦主义道路。章士钊曾指出：“故窥现今之大势，莫如各省先行自图自立……然后公议建立中国全部政府于各省政府之上，如日耳曼联邦、合众国联邦之例，即谓全中国自立可也。”

在民间舆论推动下，出使法国大臣孙宝琦、刑部左待郎沈家本以及受清廷委派出洋考察政治的五大臣等先后上书，主张实行地方自治。众多朝臣大吏的恳请呼求，当然不能不引起最高决策层的重视，1906年11月，清廷上谕由军机大臣奕劻与各省督抚筹议实施地方自治的预备措施；1907年9月正式谕令民政部“妥拟自治章程，请旨饬下各省督抚，择地依次试办”。到1908年，清政府颁布宪政编查馆拟定的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，对地方自治的实施作出了规划。1908年起草了《城镇乡地方自治章程》，1909年1月，清政府正式颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》，命令在全国范围内推行，从而开启了近代中国由中央政府开办“地方自治”的先河。1910年2月，又颁布《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》及相应的选举章程。清朝末年，民间地方自治会遍布全国，达5000余之数。

辛亥革命时期，山东在宣布独立之前，各界联合会曾向巡抚孙宝琦提出8条要求，请孙氏代奏清廷，其中一条便是要求“宪法须注明中国为联邦国体”。1911年11月孙中山在巴黎发表谈话说：“中国于地理上分为22行省，加以3大属地即蒙古、西藏、新疆是也，其面积实较全欧为大。各省气候不同，故人民之习惯性质亦各随气候而为差异。似此情势，于政治上万不宜于中央集权，倘用北美联邦制度，最为相宜。每省于内政各有其完全自由，各负其统御整理之责；但于各省之上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自联贯矣。”1911年11月7日广西宣布独立，公推原清巡抚沈秉堃为广西都督、推原清布政使王芝祥和原清提督陆荣廷（1859-1928）为副都督。不久，由于独立各省掀起了“本省人治理本省”的舆论，非广西籍的沈秉堃和王芝祥只好辞职，陆荣廷遂被省议会推为都督。

2.各派利用联邦制反对集权独裁

民国的成立本身就是反清起义独立各省承认的结果，与美国的建国非常近似。两国都呈现出多政治权力中心的政治格局，在美国是13个独立州，在中国是晚清末期曾要求独立的22个省。美国的民主制度，也是先有13州的自下而上的推动而形成的。中华民国临时政府发起时更明确表示，“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范”。《中华民国临时约法》规定各省选派参议员，组织参议院，由参议院选举临时大总统。《临时约法》在明文上没有指定政府组织为联邦制，仍以省区为政治单位，其保留地方分权，联邦组织的精神则明显可见。临时参议院的选举以省区为单位，临时政府组织大纲以美国的联邦宪法为蓝本并由各省区代表制定通过，临时总统的选举投票为每省一票，地方分权问题自然而然的被提了出来，可见联邦制思想是中华民国得以成立的根基。

1912年8月25日通过的国民党政纲再次强调各省作为有自主立法权的自治单位和中央地方分权的构想。1913年初国民党内部对中央集权和地方分权出现争议。胡汉民主张地方分权，希望利用各省势力来限制袁世凯的野心；宋教仁则主张中央集权，希望在总统制改为内阁制后能足以约束总统的权力。两人虽然主张不同，但目的都只是限制袁世凯的权力。在国民党获得国会选举胜利、有望组织责任内阁时，中央集权纲领自然取代了地方分权主张。

1913年3月20日宋教仁在上海车站被刺身死。4月25日，宋案证据全部公布，幕后黑手直指袁世凯，国民党人怒不可遏，大声疾呼：“民贼一日不去，大局一日不宁”，《民权报》的社评号召“为保全民国战，为发挥民权战，为诛锄奸人战，为征伐叛逆战。”孙中山在国民党领袖的秘密会议上主张武装讨袁，但未被大家承认，以黄兴为代表的大多数人知道自己军事力量的薄弱，所以主张法律解决。袁世凯不顾列强提出的苛刻条件，于4月26日背着国会将谈判经年、屡经中辍的善后借款合同迅速签署，与俄、英、法、德、日签定了2500万英镑的善后大借款，作为镇压国民党的经费。广东护军使陈炯明于1913年5月初致电孙中山，认为：成立不久的民国外患日迫，国家存亡的关键所在应是平息内争。湘、赣、皖、粤四省都督谭延闿、李烈钧、柏文蔚、胡汉民于5月5日联名通电反对政府违法借款，袁世凯对国民党则采取断然坚硬的态度。

袁世凯主张中央集权，遂逐步收揽大权，直接任命各省军事民政长官。1913年5月15日下令撤销黄兴的“陆军上将”衔，6月9日免去江西都督李烈钧之职，由黎元洪兼领赣督。6月14日免去广东都督胡汉民之职，调任胡为西藏宣抚使；6月30日免柏文蔚安徽都督之职，调任柏为陕甘宣抚使。1913年7月袁世凯的军队由湖北进犯江西，7月12日李烈钧在江西湖口宣布独立，打响反袁战争的第一枪。李烈钧讨袁宣言说：“诸公手创民国，造成共和，希望之念既深，巩固之念必切……诚于此时以全国之力，与袁氏战，则群策群力，一致进行，专制之毒，不难肃清，共和之基，自此巩固”。7月18日晚，广东省议会公推陈炯明为“广东大都督兼讨袁军总司令”，陈于是晚8时，出示布告独立，其布告云：“广东大都督兼讨袁军总司令陈炯明布告：照得袁世凯，破坏共和，叛逆民国，神人共愤，天地不容，本都督代表民意，声罪致讨，经已明白宣布在案。惟袁世凯平日惯用诡谋，专事笼络，无知者，往往堕其术中……”19日，福建第14师师长许崇智宣布讨袁；25日，湖南都督谭延闿及革命党人谭人凤、程潜等宣布独立；8月4日，四川第5师师长熊克武在重庆独立。即从1913年7月12日到8月4日，先后一共有江西、江苏、安徽、广东、福建、湖南和四川7省，宣布脱离北京政府而“独立”。袁世凯政府迅猛镇压，杀死了10多万人

袁世凯于1913年8月6日下令解散江西省议会，8月8日解散广东省议会，8月16日又解散湖南省议会；11月又悍然下令取消国民党籍的国会议员和各省议会议员资格，致使国会与省议会均因不满法定人数而不能开会。1914年1月10日，袁宣布停止国会议员职务。袁借口各地自治机关“妨碍行政”，于1914 年2月3日下令停办地方自治；2月28日下令解散各省省议会。

在集权压迫下，进步党人转而开始鼓吹扩大各省自治权。而原来组建共和党、进步党在议会里与国民党对垒的梁启超，在看穿袁世凯称帝野心后，也逐渐有了新的想法。他在游览欧洲之后，1915年发表《欧游心影录》抒发感想，极力推崇地方分权，已与当年在国会中高举中央集权旗帜与国民党议员斗争时大异其趣了。1915年底陈炯明在其讨袁檄文中就有“与我国人共同建设联邦政府”之语。此时鼓吹联邦论，鼓吹扩大省自治权的人，大概是感于袁氏专制淫威的滥用，使得各派新人士，全无活动插足的处所；想假联邦自治之说，一方面挑动各省反抗袁氏独裁的情感，一方面为新派人士谋活动的机会。所以，一到袁世凯死后，进步党人寄望于段祺瑞的“开明专制”，联邦自治论一度沉寂。

孙中山与他旗下的国民党人为了限制袁世凯日益扩张的权力，更是不断鼓吹地方自治思想。1914年，孙中山在日本组建中华革命党，办《民国杂志》作为喉舌，戴传贤（戴季陶）在该刊发表《中华民国与联邦组织》，明确说："中国文化之发达，由于地方分权，而文化之退步，由于中央集权。"矛头直指谋求专制独裁的袁世凯。戴接着发表《对拙著〈中华民国与联邦组织〉之答问》二文，指出：若行联邦制度，中央与地方既无冲突之忧，于是专制与革命之两大病根俱绝矣；然后能图民族之融和，然后能图未开发地之发展，然后能奠安国基而免分裂之患。他说，若以“联邦”二字为不适，则“联州”、“联省”皆未尝不可用。

1912年章士钊曾批评戴季陶对于联邦制的工具主义的立场，但到1914年，他却成了此种理论最热情的支持者之一。他在《甲寅》杂志上以秋桐的笔名发表文章，强调联邦制的真正障碍是中央集权国家的历史文化传统。他相信，中国在辛亥革命时失掉了一次建立联邦制的机会，当时各省已经宣布从清朝独立。他们之所以不能将其独立或自治的地位一直维持到民国时期，主要是因为省自治一直被从道义上强烈遗责为“异教邪说”。在这种情况下，中国的联邦主义者们不得不避免使用“联邦”这个字眼。因为“邦”在中国的传统文化中可用于指称拥有主权的国家。湖北的一位革命党员谷钟秀在1914年写成的《理想之共和国》中断言：“国本不摇，必俟地方制度之确定，其需要较制定宪法为急……余以为虽不必有联邦之名，要必以联邦组织之精神，使中央政局之变迁不影响于地方。”张东荪在《中央杂志》第7号发表《地方制度之终极观》一文，主张采联邦自治的精神，而不取联邦的名义。丁世峄接着又在《中华杂志》第九号发表一篇《民国国是论》，说中国的国基在于各省，犹美国的国基在于各州，主张在宪法上将中央与各省的权限划清。

章士钊因张东荪、丁世峄二人之论，在《甲寅杂志》又发表一篇《学理上的联邦论》：“吾国之各省尽可邦而联之；而无碍于国家之统一”。他说，“联邦”中的“邦”，不应该被理解为独立邦国。他认为，“邦”原则上是与古代的地区或行省相当，唯一的不同是她们应该享有更大的权利和权力，而非独立。除此以外，他认为要建立联邦国，不一定要先有各邦存在，因此，单一制国家（如中国）能够亦应当转变为联邦国家。章士钊不肯放弃“联邦”这个名称，因为放弃了，就等于向中央集权的传统文化投降。章士钊说，必须依靠知识分子来揭示中央集权的、武力的传统与“联邦”一词的负面含义之间的相互联系。如果避而不用“联邦”一词，只能进一步模糊政治与语言的相互关系。他坚持要求保留该词，并倡议发起一场教育运动，使公共舆论都知道此种制度的好处，并说服舆论相信，此种制度是替代暴烈的、武力的统一的惟一方式。

1916年5月中华革命党本部迁往上海，并通令海内外各支部一律恢复国民党名义。孙中山在上海，对国事认为应从地方自治之建设开始，以训练国民的政治能力。曾发表过数次有关地方自治与五权宪法的讲演，并于民国六年二月着成《民权初步》一书，作为训练国民实施民权的教材。

1917年6月，孙中山因反对中国参加第一次世界大战，得到德国政府200万银圆的资助。7月1日，孙中山致电参众两院议员，号召议员南下护法。当时控制广东的两广巡阅使陆荣廷为首的桂系军阀为借助护法声浪，确保两广地盘，反对段祺瑞的武力统一政策，并向湖南扩张势力，表示欢迎孙中山来粤护法。南方政府所“护”的“法”，也就是民国元年各省代表在南京拟定，保有联邦制精神的《中华民国临时约法》。 针对段的“武力统一”政策，国民党人高举联邦自治大旗，要求在宪法上确定省长民选。

进步党人在此期间全力支持段祺瑞，坚决反对省长民选，更在舆论上对联邦自治大加讨伐，如梁启超等的《联邦十不可论》是其代表作。

3.北洋政府的假民主选举

消灭张勋复辟后，梁启超、段祺瑞主张应遵循辛亥革命前例，重新召集临时参议院；这样，北方临时参议院于1917年11月10日在北京召开，制订了国会条例。条例规定选举分两阶段进行，第一阶段选出各省的选举人（初选），第二阶段由选举人再选出国会议员（复选）。

1912-13年的选举，也有舞弊现象，但主要还是靠像宋教仁那样的党魁的宣传与鼓动，靠的是人的魅力与号召力，相对是比较公平的。1918年新国会选举在南北战争期间，实际得以选举的仅14行省。初选的时候，据英国驻南京领事翟比南形容，是“一次腐败与吵闹的闹剧”。翟写道：“选票的行情与每日市场涨落情况，逐日登载在当地的报纸上，是一件可买卖的商品，像大米、豆饼或其他商品一样。”

选举监督人截留大批本该发给选民的选票，填上捏造的姓名投入票箱，或者雇些乞丐、小商贩、算命先生、乡下人等前往投票。办理选举的人员将一大堆选票卖给候选人，由其如法炮制。那些没有能力买足选票的人，就雇些无赖、恶棍在投票时强抢选票。此外还有浮报选民，如扬州7县先一届选民为29.8万人，本届光是江都一县就有29.9万人。有的候选人付钱给另一些候选人，要其退出竞选。复选的时候情况更糟，候选人开始认真地竞相出价，众议员的选票价从150元到500元不等。因为选票价格争论不休，选举一再推迟。由于候选人要款待可能的支持者，利用各种场所达成选票交易，使茶馆、酒肆、妓院的生意一下子火爆起来。以上主要是南京的选举景象，其他地方的情况也差不多。在江苏，1918年5月20日江宁县进行众议员选举，全城公立学校停课一日，第一、第二两区投票所，有一群小学生奉命排队前往投票，从前门走进去，从后门走出来，再折回前门进去投票，如此反复循环多次。

段内阁支出了1000万元的选举费，议员名单事前早经圈定。如山东划分为四个选区，每区发给选举费10.5万元，山东督军责成四个道尹按照圈定名单全部选出。又如王揖唐派他的侄儿王丙坤为湘江道尹，到湖南包办新国会的选举，指定周渤、罗正纬、王毅等十余人应当当选，由于投票结果，并未全部当选，张敬尧就用伪票纳入票柜。使原来圈定的人一榜及第。

任何国家在民主的初期，选举舞弊在所难免，但像上述那样公开买卖选票、公开贿选甚至抢夺选票，发展到这样的程度实属罕见。

1918年第2届国会选举，安福系取得了重大胜利，在470席国会议员中，安福系控制了342席，其余的128席中，交通系控制了50至80席，研究系只占20余席；其他的席位由无党派独立候选人占有。8月20日新国会成立，新国会因为是安福系所包办，故又称为“安福国会”。9月4日，安福国会选举徐世昌为总统（到会议员436人，徐得425票）。南方国会宣言不承认北京选举之总统。

段氏以金钱构筑出一个“安福系”，将进步党人从国会中彻底排挤出局，进步党也随后消亡。至此，进步党终于走出“开明专制”的迷梦，对“中央集权”也发生了怀疑，再度回归到“联邦自治”上来。如1919年梁启超在其所写的《解放与改造发刊词》中，第一次提出了“联省自治”的政治主张，他写道：“一、同人确信旧式的代议政治不宜于中国，故主张国民总须在法律上取得最后之自决权。二、同人确信国家之组织，全以地方为基础，故主张中央权限，当减到对外维持统一之必要点为止。三、同人确信地方自治，当由自动，故主张各省乃至各县各市，皆宜自动地制定根本法而自守之，国家须加以承认。”熊希龄随即声明自己放弃了中央集权主张，改而推崇联邦自治。熊希龄有一封长信给岑春煊说：“今欲行中央集权之统一政治，此后日见其难，实不如改行地方分权之联邦政治，当可徐善其后。”

4.联省自治运动

1918年1月20日“护法各省联合会”在广州成立，各省代表在督署举行宣誓，准备拆广州军政府的台而与北方议和。1918年4月唐继尧通电粤、桂、湘、黔各省，提出“联省自治”的主张。唐的主张得到各省军头的响应和支持，并成立了“西南自主各省护法联合会”，同孙中山的护法军政府对抗。1918年5月21日，孙中山在绝望之余离粤转赴日本。

南北分裂局势已成，南北方的武力统一政策都无法实现。于是联省自治开始流行。“联省自治”包含两种意思：1是容许各省自治，由各省自己制定省宪，依照省宪自组省政府，统治本省；在省宪范围以内，非但可以免去中央的干涉；便是省与省之间，也可免去侵略的纠纷。2是由各省选派代表，组织联省会议，制定一种联省宪法，建立联邦制国家组成一个“联省自治政府”；如此既可以解决南北的争议，又可以将国家事权划清界限，借此把军事权收归中央，免去军阀割据之弊。

联省自治运动的目标是在中国通过联省自治建立一个联邦主义的宪政民主国家。其实现的路径是：以个人为最基本的自主单位，以村镇为最基本的自治单位，联民而村镇，联村镇而市县，联市县而省邦，联省邦而共和，由是达到联邦共和的境界。

而联省自治这个名号是1920年国民党人张继提出，此风先由民间一干政治流浪儿掀起，以章太炎鼓吹最力。1920年11月，章太炎在北京《益世报》上发表《联省自治虚政府议》一文，提出：中国应废去总统，虚化中央，以便权力分散，使枭雄之辈不能专权害民。“今所最痛心者，莫如中央集权，借款卖国，驻防贪横，股民以生。自非各省自治，则必沦胥以尽。”唯有实施各省地方自治，把军、政、财及外交大权都分散到各省，“中央政府只宜虚置”，才能挽救这一局面。具体的操作方式，可以是：“自今以后各省人民，宜自制省宪法，文武大吏，以及地方军队，并以本省人充之，自县知事以至省长，悉由人民直选，督军则由营长以上各级军官会推，令省长处省城，而督军居要害，分地而处，则军民两政，自不相牵。”章氏还指出，联省自治的前提是各省自治，“各省自治为第一步，联省自治为第二步，联省政府为第三步。未有各省自治而先有联省自治，是舍实责虚也；未有联省自治而先有联省政府，则启宠纳侮也。”

陈达材指出，权力越大越集中，监督便越困难；特别是中国人监督政府的能力自古就很薄弱，因此中国政府总是腐败、作恶。为了使中国人能监督政府，就必须对政府的权力多加分割。在横的方面，进行立法、行政、司法的权力分立；在纵的方面，将权力在中央、省、县、乡之间进行层层分割。这样不但可以使从政者彼此制衡，使他们为恶不足，为善有余；同时也可把政治拉到国民的身边，使他们通过对自己较为熟悉的乡、县、省等地方政治的参与，最终对中央政治发生影响，并提高他们的参政能力（胡惠春《民初的地方主义与联省自治》第332至333页）。

北京大学丁燮林、王世杰、李四光（仲揆）、李煜瀛（石曾）、李麟玉、谭熙鸿等六教授等发表《分治与统一商榷书》，建议：中国应当暂时实行“邦联”制，以为奠下建立永久“联邦”的基础。他们主张：①划全国为若干联治区域；联治区域，得以省为单位，而不必以省为限。②各联治区域，不得缔结攻守同盟条约；且非得中央会议全体同意，不得脱离中央，宣告独立。③组织极简单之中央机关于全国适中之地点；不必分设行政、立法、司法各项机关，仅于全国适中地点设置一种中央会议，由各联治区域所派遣之代表组织之。④中央职权，应缩减至极小限度；联治区域之职权，应扩充至最大限度。就当时的情况来看，在中国进行这样的政治变革，政府和军阀都不是可以依靠的对象，而必须靠国民自己去奋斗。

在1920-1923年专门致力于联省自治运动的刊物(太平洋》杂志上，杨端六认为，中国三千年的历史中，实际上只有不到一千年是中央集权的统治。他说，若把中国分裂成若干个小国家，则是行不通的。在此种倩形之下，联邦制是惟一可行的建国之路。

联省自治运动发源于1920年7月的湖南。湖南兵祸连年，因此逐渐地产生一种“保境安民”不介入国内政争的愿望。湖南首倡自治，提倡制定省宪法，不受外力干涉，反对中央集权，反对客军侵入湖南。策动者是熊希龄，湖南督军谭延闿第一个响应。1920年7月16日，谭延闿发表“还政于民”、“湘人自治”的通电，表示要“顺应民情”，实行民治，“采民选省长制，以维湘局”。而后谭延闿又发表通电，号召联省自治。随后，赵恒惕又向全国各省发出了“联省自治”的号召！他在通电中说：“湘省地处要冲，迭遭变故，今划分军民两政，民选省长，赶制省自治法，以开先路而肇初基。苟省悉自治，则地方有各自发展之能，苟省联结，则举国有提挈并进之道……”这个号召发出之后，第一个响应的是四川的刘湘，接着贵州、浙江、江西、奉天、陕西等共14个省复电响应！

自治运动很快地就蔓延到全国。四川是继湖南之后第二个宣布自治的省份。1920年12月10日，四川军人在重庆开会决定四川自治，这个决定由全体川军将领署名公布。1921年1月21日全体川军将领联名通电否认北京政府对四川的人事命令，宣告“四川完全自治”。四川制宪取法湖南，草案全文发表于1923年春，但尚未经过审查及公民投票的步骤。四川省省宪规定：省长“由全省公民直接投票选举，以得票过半数者为当选，无得票过半数者时，由省议会就得票之最多数及次多数者二人中决选之”。

贵州是第3个宣布自治的省份，它是于1921年1月28日宣布的。4月2日，贵州军总司令卢涛主张“由省自治进而为联省自治”，并且组织了省宪会议，颁布了制宪大纲。

从1920年冬天起，有10多个省争取自治并派代表到北京请愿实施自治。甘肃各团体和旅京同乡，在北京政府任命蔡成勋为甘肃督军后，于1920年12月31日发起拒蔡、废督、和“甘人治甘”运动，吓得蔡成勋不敢到任。在北京，自治运动有两个联合组织，一个是江苏、安徽、江西、山东、河南、甘肃、广东、四川、福建、湖北、广西、山西12省和北京市代表组成的各省区自治联合会。一个是直隶、山东、河南、山西、四川、湖北、湖南、江苏、江西、安徽、浙江、福建、广东、广西14省代表组成的自治运动同志会。在北京以外，天津成立了直隶、山东、河南、山西、陕西、热河五省一区自治运动的联合办事处。

北洋时代重武轻文，以治丧费为例，武人治丧费1万元，文人治丧费2000元，几乎成为一个定例。没有人人平等的精神，何来民主共和精神？

1920年上海成立了旅沪各省区自治联合会，浙江人成立了旅沪浙江自治协会。1921年2月1日，旅居上海的浙人张静庐等人创办了《新浙江》杂志，与《新四川》、《新江西》、《新山东》《新湖北》、《新安徽》等构成了一曲鼓吹省自治的合奏。5月22日，浙江各界一千多人召开浙江省宪法期成会。1921年6月4日，浙江都督卢永祥发出豪电：主张“省制宪”，以行地方自治，并由各省区军民长官选派代表、择定适当地点举行联席会议制定国宪，提交国民公决，再组织联省自治政府。卢永祥的豪电，得到了10省的呼应。江西省议会弹劾省长戚扬并召开省宪会议，通过民选省长案。1920年6月开封民众集会宣布驱逐河南省长王印川，1921年6月河南省议会通过“制定省宪案”。

1921年6月16日浙江省议会组成了55人的浙江省宪起草委员会，9月7日宪法会议通过了省宪，9月9日正式颁布，史称《九九宪法》。其间宪法会议共60天，开大会45次。当时的省宪规定，拘捕机关在捕人后，必须在6小时内将拘捕理由通知本人；本人或其他人都可以请求法院审查其理由。军人当选者必须解除军职，现役军人不准对政治问题发表意见。但由于浙江督军卢永祥的反对，《九九宪法》未能实施。

联省自治的主要含义是“地方分权”。换言之，中央政府与地方政府的权力与责任，要在宪法上割分清楚，而以平等地位，各治其事。在中央集权制下，省级首长（如原先的巡抚和当时督军）是由中央任命，其所代表的是中央政府利益，并以中央政府之代表的身份在各省行使统治权，地方的事务完全由中央来决定，而不是真正能代表地方的民意要求。在联邦制下，各省是自治的，当地的事务由当地人自己来决定、管理。省级行政首长（在联省自治中被称为省长）由各省选民选举产生并向地方人民负责。省长的权力不是来自中央政府，而是来自选民授予。所以中央（联邦）政府，与地方（省）政府是两个独立机关。中央政府依据国宪，省政府依据省宪，各自施行其权责。中央政府与地方政府之间的关系，则依据国宪行事；如果国宪与省宪有抵触之处，则亦当以国宪为依归。各省要实现自治，由省督（督军制）到省长的转变都需要通过宪法来落实。宪政是实现联邦法治与各省自治的前提。因此，不论是在国家一级建立联邦制度，还是在省一级实行自治，都须从制定新宪法入手。

联省自治的要件之一是省宪。1922年1月1日湖南经公民总投票通过《湖南省宪法》并施行了省宪，浙江、广东、四川皆公布了省宪；其他如湖北、广西、云南、福建、陕西、山西、贵州、江西、江苏等省也都积极酝酿制宪自治。所有的省宪对国家统一与领土完整的尊重尤其突出，没有一个省要求脱离民国而独立。这说明各省制宪自治，并不是要把中国分裂为若干独立国家，而是与其它各省组成为中华民国联邦国家。

从已经制定出来的各个省宪看，它们都有一些共同特征，例如强调保护公民基本权利，选民享有普选权、创制权、复决权和直接罢黜权；省长民选，对省县两级行政首长的权力予以限制，实行议会监督、教育自由和司法独立；在县和乡村都实行自治，禁止军人干政。拥护自治的当权者主动地通过省宪来约束主政者的权力。这是值得永远肯定的！古今中外，主政者无不以各种机会扩大自己的权力，包括利用宪法。能在没有外部压力与内部竞争的情形下，自觉限制自己权力的制宪者与主政者，只是在美国的制宪者和中国的联省自治的一些实践者们身上能够看到。在中国，执政者利用包括宪法在内的一切手段来扩大自己的权力已经形成了似乎是难以逆转的历史惯性。联省自治的实践者们能够逆这一历史惯性而动，需要多么大的勇气？又是何等的难能可贵？联省自治的实践者们是永远值得效法的典范。

因为孙中山与吴佩孚反对联省自治，北方的知识分子忠告孙吴，明白的说：“只有联邦式的统一，可以打破现在的割据局面”。1920年4月，上海国民大会发表通电，声讨“毁法”、“卖国”、“残民”之北京政府和广州政府。香港的《华字日报》评论说：南北政府已完全破产：论法则南北皆非法，论人则南北皆不为国民所信，论武力则南北自身皆无本领以统一中国。欲解决此不死不活之局，舍实行联省自治外，更无其它比较妥善的办法。1922年3月，由8个无党无派的国是的团体，在上海发布国宪大纲，采纳了联邦制。 

自1917-1927年11年间，除掉皖系、直系、奉系等大军阀为争夺北京政权而迭起的大型混战以外，各地方军阀为拥兵自保，同样是长期混战不止。其间，仅四川境内便有大小混战439次之多。这些混战，在大军阀虽为争夺中央政权，以期武力统一天下；在小军阀则借自治或联省自治以自保。胡适1922年9月在《努力》周报上发表文章《联省自治与军阀割据》，胡适批驳说：陈独秀是反对联省自治的。……他自己断定中国政治纠纷的根源在于封建式的大小军阀各霸一方，把持兵权财权政权，法律舆论都归无效，实业教育一概停顿。我们要很诚恳的替他指出：他所举的只是纠纷的现状，并不是纠纷的根源；只是乱，并不是乱源。今日只是督军总司令的权大，而地方的权极小，“军阀的权限所以大到这个地步，是因为地方没有权”，“裁制军阀与打倒军阀的一个重要武器在于增加地方权限，在于根据联省自治的联邦制”。“增加地方的实权，使地方能充分发展他的潜势力，来和军阀作战，来推翻军阀。” 

联省自治的呼声，符合中国绝大多数阶层的利益。在地方中小军阀层面，希望依靠“自治”能够将大军阀的“武力统一”挡在省门之外；在民众层面，希望依靠“自治”，结束军阀混战带来的灾难；在知识分子层面，上层救国路线（袁世凯、段祺瑞）已经走了10年，一无所成，反而造成一个天下大乱的局面，希望依靠“自治”，尝试着去走另一条中层救国路线——这些知识分子，基本囊括了进步党人和国民党内的温和派，可谓声势浩大。许多自由知识分子对联省自治的支持说明这场运动不是军阀的武装割据运动。否则，难道那么多的自由派知识分子笨到连军阀假“联省自治”以图“割据”的“祸心”都看不出来吗？