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地方官为何怕内参：保密级别可通天直达部委或国务院
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2012年10月，呼和浩特市建委收到假冒“全国思想政治工作委员会(中央)构建和谐社会课题组”的一份“要情通报”。
在经历了一番批示、联系、疑惑、求证……复杂而折腾的过程后，4月9日，一封全国思想政治工作科学专业委员会的澄清函才让呼和浩特市建委解脱。
当下，各种伤害普通民众权力和利益的案件，时有发生。普通民众大多“有冤无处申”。
然而，一旦与“内参”联系起来，对地方官来说，民众的维权案件，就有了那种内心隐隐作痛的压力感。无论曾经多么“趾高气扬”，一旦想着即将面对国家部委以及更上头的中共中央和国务院，话题的“性质”对地方官员来说，就发生了重大的变化。因为在他们看来，到地方调研的那些“官员型学者”，以及形形色色的“内参”，就是这种能够“通天”的联系机制。
在过去三年，笔者在国家发改委主管的《改革内参》任执行主编时，对多份国家重大决策咨询性内部资料和“内参”文章总结整理后，发现除了《改革内参》个别文章外，不少内参资料都假设中央财政是取之不尽、用之不竭的，种种决策建议也会本能地寄希望于两项因素：一是党政官员的道德素质之提高，二是建议中央加大财政投入。至于这两个建议是否能带来正面效果，这些决策咨询型文章几乎置之不理。
媒体人谌彦辉曾这样介绍我们的“内参”体系：“大陆官方新闻机构都有专为各级领导采写和编译国内外重要新闻的任务。这类新闻统称内部参考资料，简称内参，大都被定为国家秘密，有多种秘密等级，只供相应级别的官员阅读，为他们的决策提供参考。普通人没有机会阅读内参，一旦得到并透露给境外媒体或人士，就可能犯泄密罪而入狱。下级官员没有得到允许而获得或阅读了上级官员可以阅读的内参，也可能泄密。”
内参让呼和浩特官员寝食难安，正因为在他们眼中，内参能够“通天”，且“保密”。
“内参”让地方官员心惊胆战到什么地步，笔者可从自己的工作经历来举个例子：当改革陷入困境的情况下，为了推动当地改革深入持续下去，好促进市场经济和经济的公平正义，我曾建议一地决策咨询委员会组织一个课题，在《改革内参》的“高层报告版”发表。没想到，当地官员经层层转答给我答复，怕中央领导看到“改革建议”后不满，还是不要发了吧。
其实，大凡在内参系统中工作过的媒体工作人员，例如新华社、人民日报和《改革内参》这三个国家主流的内参工作人员，都清楚知道自己在体制内决策咨询地位的实际影响力。
正如资深内参记者所介绍，内参取舍新闻，依据一些模糊的政治尺度，没有一个硬性框架。政治尺度的设定取决于两方：一方是中央文件和中央领导的指示，另一方则是新闻媒体负责人的判断。曾经写过内参的一名资深记者介绍，国内内参主要报道重要时政动向、负面新闻、争议话题、突发事件、重要技术突破、基层民意等敏感内容。官方宣传部门一般认为这类内容不适合公开报道，但又必须让中央知道。
但过度阐释的事情并不少。正如2013年1月6日《中国青年报》发表评论员曹林的《让“人民日报评论员”不再神秘》一文指出，“在很多人的心目中，‘人民日报评论员’不是一个评论员，写的也不是评论，而是代表着一种政治规格和政治风向，代表着中央的声音和高层的取向……过度阐释‘人民日报评论员’和过度解读‘人民日报评论员’已经成为一种习惯，这当然是不正常的……很多时候就是编辑部想对某个热点表明报社立场和态度，发出自己的声音而已，哪里有那么多的背景。”
诸多事件，充分证明了两个现象：第一个是当今的体制仍然奉行一种“内外有别”的“小圈子”文化。这里的“小圈子”，有别于社会层面的小圈子，而是说被迥然有别地区分为“体制内”和“体制外”。伴随着内外有别的，是难以填补的“信息不对称”。
另外一个则是体制内部的上下级关系中体现出“金字塔”特点的“信息不对称”。有些“内参”是“绝密”的，连部委领导人都不容易看到；有些“内参”保密期为“半年”，只要“处级”就能看到。根据国家《保密法》，一般的省辖市并没有权力形成“秘密”文件。也正是这些地方机构，由于领导干部基于维稳等考虑的“一票否决制”，对那些打着中央名义的“内参”充满恐惧，唯恐影响自己的乌纱帽。
这当然是一个不轻松的话题。其实，解决这些问题，从大道理和大方向来说，是比较简单的。首先是国家规则的法治化，然后是政府活动的公开化，最后是政治参与的民主化。
然而，任何理想主义的制度设计，要成为被体制认可并且大力推动的现实政治，中间有一个漫长的过程。
正如一些媒体指出，“从内参上送到问题的最后解决，都为秘密操作。如果处理结果公开，则会形成同类问题的解决，甚至推动一项政策出台。如果处理结果不公开，则解决的只是单个问题，不会在社会上形成舆论压力。处理结果不公开，也可能是领导批示了也没解决问题，或根本就没有批示。事实上，后两种情况更多”。
对遍布中国大街小道、与普通民众有别而又在体制内居于低等地位的那些基层官员而言，“内参政治”的这种特点，也决定了类似“假内参行骗”这样的案件不可能彻底杜绝，也就意味着某些“小官员”必然终日生活在“恐惧”和“自大”的交替生活中。
而对媒体来说，“内参政治”也意味着这个国家新闻媒体的批评权、监督权和表达权没有得到切实的尊重。对它们来说，最大的风险莫过于，伴随着社会信息化程度的日益提高，对政府的作用日益降低，也意味着政府有可能放弃对他们的政策保障。
可以说，这是中国基层政治的生动写照，也预示着中国到了进行深入改革的时候。(作者曾任国家发改委《改革内参》执行主编)
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