要点 | 速读

1、“一些农民说，低保补助那些钱不算什么，可有了低保身份，看病住院能报90%左右，而普通户只能报60%左右，这很惹人眼红。”农村“低保户”正在“特权化”，这引起了诸多乱象。

2、不要轻言福利政策一定会“养懒汉”，很多时候只是执行层面出了问题，农村低保“福利叠加”正是其中一个典型。

文 | 丁阳

2007年，我国开始推行农村低保制度。这一政策扶助了农村的贫困人群，增进了农村的福祉。据民政部通报，截至2017年底，全国共有农村低保对象2249.3万户，共计4045.2万人，其数量是城市低保对象的3倍之多。然而，农村低保也产生了一些问题。今天早上，半月谈微信公号发了篇文章，题为《闹矛盾、养懒汉、诱发腐败——低保“福利化”造成诸多后遗症》。给了福利，就会当懒汉，这其中的症结在哪里？

农村低保的新问题——“低保户”正在“特权化”

低保，是我国一项重要的社会救助制度，在保障国企改革、反贫困、维护社会稳定等方面发挥了积极作用。2007年，低保制度在农村开始全面推行，越来越多的低收入农户享受到了国家惠农政策的福利。

但随着时间推移，人们发现农村低保实践出了诸多问题。比如，存在收入界定难、操作程序不规范等问题，导致低保政策无法精确覆盖应保障的对象——典型例子是，在一些地方，收入因素被淡化，老龄、残疾等直观的个体特征成为主要的识别依据；又比如，低保对象是“评”出来的，这对政策执行者的道德良心和法律意识提出了挑战，“人情保”“金钱保”成为屡禁不止的现象。

而这次《半月谈》提到的，可以说是农村低保政策近年来出现的新问题——随着保障水平的提高，以及低保户会加挂较高标准的医疗、助学、助残等综合保障功能，“一定程度上容易引发基层低保福利依赖和农户矛盾。”

比如，文章里提到，内蒙古自治区赤峰市某县58岁的农民王丽枝2年前被查出肺癌，今年初领取低保，每次住院化疗费用，自己只出几十元。她丈夫说，前些年在城里打工攒下些钱，妻子得癌症花掉大半，吃了低保，大部分医药费解决了，全家还能体面地生活。“可有些人觉得我家占尽了国家的便宜，总在背后说风凉话，遇见邻里乡亲也觉得不自在。”这里的原因在于，有了低保身份，看病住院能报90%左右，而普通户只能报60%左右，“这很惹人眼红。”

还有人抱怨，“比我家条件差点儿的评上了低保，免交新农合保费，电费也有优惠，看病还能报90%左右。我们一家老小每年交近千元新农合保费，住院却只能报60%左右，享受的政策比低保户差得太多了。”

按《半月谈》这篇文章的说法，成为“唐僧肉”的低保名额，引起农民激烈争夺，有些人不够低保条件、享受不到政策就到处告状。还有人年纪轻轻38岁就不想干活，想方设法混低保。在记者看来，“农村低保的福利化倾向，在一定程度上妨碍了部分农民自力更生脱贫致富的积极性和主动性”。

这样的描述，引发了网友们的普遍反感。因为这不是个别现象，《半月谈》提到的这些农村低保弊端，近年来在不少中央媒体和地方媒体上都能看到。还有一些网友进行了现身说法。

许多网友甚至还提到了对其他福利政策实施现状的意见。就在不久前，一些小地方骗取医保现象变得愈演愈烈，已经多次成为媒体关注的焦点，有人感叹，“中国千万不要实行免费医疗，否则医院一定会成为老头老太们的乐园。”《半月谈》这篇文章的低下，还有网友留言：“别说低保了，城里的廉租房和保障住房经常出入宝马大奔，中国社会还不适合成为福利社会，制度不完善，监管不给力，非但没让党的政策温暖群众，还成为别有用心者的空子。”

不少人认为，福利政策的弊端有很多，应考虑取消一些效率低下、分配不公、容易“养懒汉”的福利政策。

近期，骗取医保现象备受瞩目

不要轻言该降低福利保障水平，核心问题在于搞清楚为何农村低保会捆绑这么多的福利

以上这种感性认识，自然有其道理。任何国家的福利政策，都会面临效率、分配以及“负激励”方面的指责。比如，美国就有一些人一直呼吁削减甚至取消福利制度，理由是不断有人欺诈和滥用社会福利，以及福利太高，有时甚至超过工资收入，容易滋养懒人。但支持福利制度的人则认为，社会福利系统的建立旨在帮助陷入困境的人渡过难关，如果取消必将导致更多的社会问题。而且那些声称福利被滥用的说法往往被夸了。据美国统计署的调查数据显示，滥用福利制度的比率仅占2%~3%；有关领福利的人都是懒汉或吸毒者的说法也不能成立，曾有一些州对福利人群进行随机毒品检查，其中只有2%的人被查出毒品阳性。

对于中国来说，情况也一样。想要确实评估当前福利政策的弊端，需要可靠的定量分析。更重要的是，要堵住政策的制度漏洞——政策有漏洞，有问题，人们就会钻，这符合人性，是理性人会采取的行动。就像那么多影视公司一窝蜂在霍尔果斯注册一样，当时的政策允许，人们就会这么做。当一个政策遇到问题时，正确的思路并不是一开始就讨论政策应不应该继续存在，而是找出政策遇到问题的原因，也许，从技术上解决政策的漏洞，就能很大程度避免问题呢？

对于低保政策来说，这个明显的漏洞就在于，低保户在享受低保待遇的同时，还在医疗、助学、助残等方面都有特别的优待，为什么会这样呢？

这个现象其实早已为学者们所注意到。有人称，低保救助政策具有“捆绑福利”特征，“低保救助成为其他救助包括住房救助、教育救助、医疗救助、就业救助以及残疾救助的前提；低保救助成为包括水、电、气、暖、公交、电视等日用生活消费减免的前提”。

有人则称这种现象为“福利叠加”。有学者在各地调研时，发现各地的低保政策中 “福利叠加”的现象非常普遍。最典型的是将低保政策和医保政策捆绑起来，提高同等条件下低保户的医疗报销比例。

以宁夏某县为例，该地的低保政策就同时捆绑了以下优惠政策：

（1）低保户的医保报销比例按85%的最高比例报销，且减免起付线；

（2）医疗费用超过2万元，低保户可申请大病救助，补偿比例高于普通农村居民；

（3）农村危房改造低保户为优先改造对象，且比普通农户多补助5000元。

不难理解，正是由于这种“福利叠加”，导致农村低保户成为香饽饽，才导致了一系列乱象。问题在于，为什么非得把低保政策跟其他福利政策一起绑定呢？这并不是国家的规定。从福利政策的原理来讲，医保的享受者，最根本的特征是有医疗方面的需求，而一个健康人，哪怕再穷，也不应该在医保方面获得比其他人更多的优待才对。助学、助残乃至危房改造方面同样也是如此。那为什么农村低保户就是有那么多的好处呢？

问题的症结在于“条块分割”。这个词关心行政学和国家制度的人可能听说过。在农村，这个问题尤其明显——县级政府及以上各级政府的政策，主要通过“条条”、也就是业务部门向下逐级传达，最终到了乡镇一级却没有对应的“条条”对接。乡镇作为一个整体、也就是作为“块块”来承接各项政策，这就使得所有的涉农政策最终都要通过乡镇政府来执行。

换句话说，教育部门的福利政策，医疗部门的福利政策，建筑部门的福利政策，都需要通过乡镇政府的工作人员来执行，由他们来寻找需要落实政策的对象。而这些工作人员的工作压力较大，专业性却较为缺乏，因此筛选过程有较高的信息成本。从尽可能降低政策执行成本的角度来考虑，“低保”作为国家对贫困人口的制度化认定，便自然而然地与其他福利政策绑定起来了。

“福利叠加”的负面后果，前面已经陈述过了。另外，除了导致眼见的分配不均外，这种做法还很容易增加国家负担。比如，有些村干部为了降低低保分配的矛盾，只能尽可能做到利益均沾，通过向上多争取指标降低村庄内部的低保分配难度。在这种情况下，村庄内部形成了一个整体性的分利集团，最大化地向国家争取利益。

以宁夏的某村为例，该村形成了低保分配的地方性规则，谁有大病就让谁上，而在名额有限的情况下，低保的退出却非常困难，村干部为了不得罪人，只能尽可能向上级多争取名额。 如此一来，由于低保的名额居高不下，使得低保的捆绑政策的政策支出急剧增加，而政府又无法解决低保的精确瞄准问题，最终导致大量的政策资源被非贫困人口所占据，降低了政策资源的使用效率， 增加了政府财政负担。（安永军《农村低保政策中的“福利叠加”现象及成因》）

解决“福利叠加”问题，乱象就能在很大程度上被消解

大家可以看到，只要把“福利叠加”问题解决，农村低保的诸多乱象其实就能很大程度上被消解，并不一定非得追溯到人性层面、政策深层思想层面，动辄说什么“养懒汉”。问题的核心，很可能就是在执行层面而已。

当然，这个执行问题并不是那么好解决。这需要打破“条块分割”的局面，让各个部门的福利政策能尽量专业化的传达到基层民众。还有学者指出，我国社会保障的发展应该走向分类化与专业化，在专业化的基础上实现保障的综合性。把各项独立的福利政策进行有效衔接，最终形成一张全面的社会保障安全网。

具体来说，就需要取消低保对象的差别化待遇，将低保政策与其他社会政策松绑。需要明确，任何社会政策应当平等对待所有政策对象，应当以客观的标准而非社会身份来识别其政策对象，这样才能防止某一社会身份的“特权化”。

是的，“低保户”也会“特权化”，这是很多人之前没想到的。而解决这个问题的思路，也许还可以用在其他社会问题上。