反腐败的体制障碍

中国目前国家廉政制度体系，既包含了一些现代国家廉政制度体系的内容，又带有传统集权政治体制中廉政制度体系的色彩，具有过渡性和混合型的特征。由于政治体制改革中一些核心的、难度较高的内容长期严重滞后，集权政治体制使得现行国家廉政制度体系在监督和制约权力、预防和惩治腐败方面，遇到一些难以克服的体制、机制性障碍，降低了其有效性。

第一，权力过分集中的党政领导体制，使得对各级党政主要领导难以实施有效的监督和制约。

邓小平早在1957年就曾对这种权力过分集中的领导体制做过鞭辟入里的分析。1980年，邓小平吹响了党和国家领导制度改革的号角，1987年，党的十三大提出了党政分开的具体方案。但党政分开在实践中遇到了巨大的阻力和不小的问题，相关改革被搁置。地方各级党政一把手分别掌握着人事权和财权，副职领导难以监督他们。人大、政协既要接受同级党委领导，又在编制和经费等问题上受制于同级政府，难以实施有效监督。强调一把手负总责的问责体制，促使各级各部门一把手将各种权力都集中到自己手中。这样，对一把手的监督成为一个老大难问题，由此导致一把手腐败愈演愈烈。

第二，将专门监督机关置于监督对象领导之下的管理体制，限制了监督机关的监督效能。

中国地方各级纪检监察、审计、检察等专门监督机关，目前都不约而同地实行双重领导的管理体制。作为党内监督专门机关的各级纪委由同级党代表大会选举产生，却受同样由党代会选举产生并理应受纪委监督的同级党委领导，在人事上缺乏相对于同级党委的独立性，上级纪委的领导只是业务上的领导，同级纪委就难以对同级党委特别是主要领导实行监督。

行政监察机关和审计机关是负责对行政机关和行政首长开展监察和审计的专门机关，它们本应隶属各级人大，但却隶属于行政权序列并向同级行政首长负责。上级监察机关的业务指导关系并没有改变行政机关自己监督自己的弊端。

作为法律监督机关的检察机关，既要接受同级人大的领导，又要接受同级党委的领导，还要在编制、经费上受制于同级地方政府。上级检察机关的业务指导和人事认可权并没有改变检察机关独立性不足的问题。

专门监督机关的现行管理体制，使得监督者从属于被监督，缺乏应有的独立性和权威性，因而出现对同级党政领导不敢监督、不能监督、不便监督的问题。

第三，“议行合一”的权力配置方式，使得决策、执行、监督权缺乏既相对分离又相互制约的制衡机制。

中国各级党委和人大实行的都是“议行合一”的领导体制，决策权、执行权和监督权集中于同一个机构，缺乏权力的合理分解和相互制约。

各级党委常委会通常由来自党务系统、人大、政协、政府的主要领导组成，党委常委会作为领导核心，担负着集体决策的功能；集体决策后各位常委分头负责执行，对执行结果的监督也由党委常委会负责，党内监督、人大监督、政协监督都是在党委领导下进行的。

人大实行的也是“议行合一”的领导体制。人大作为法理上的最高权力机关，拥有立法权、人事任免权、重大事项决定权、监督权，既是立法者又是监督者，还拥有自己的执行机关。

三权合一的权力配置结构，使得对决策失误的外部监督无从进行，对执行权的监督也难以有效开展。将所有的权力都集中于同一个机构和集中于同一个人一样，都是一种缺乏制衡的专断的权力，都会出现权力滥用的可能性。

第四，新闻舆论监督缺乏有效的法律保障。

中国目前的新闻管理体制，更多的是强调事前审查而非事后追惩，更多的是强调媒体的正面宣传和舆论导向功能而非批评监督的功能，更多的是依靠政策性文件、行政性干预和人事任免权而非法治化的管理手段，针对新闻媒体的禁止性规范多而保护性规范少。由于缺乏《新闻法》和《新闻侵权责任法》等媒体生存和发展所需的基本法律，新闻自由得不到法律的保障，舆论监督的正当权利得不到法律的保护。舆论监督发挥的效力主要取决于各级领导人是否支持舆论监督和支持的力度有多大，网络监督的效力也主要取决于各级领导干部和专门监督机关是否给予关注和回应。

第五，民主法治建设的低水平，限制了选举问责和分权制衡机制的成长空间。

虽然改革开放后，中国在民主和法治建设方面进行了长达30余年的努力，但民主和法治的实现程度仍然处于较低水平。

自由的、竞争性的直接选举制是民主政治的基石。但迄今为止，除了人大代表的直选上升到县（市、区）一级，各级党政领导的直选仍然停留在村一级。差额选举目前仍然局限于党政副职领导，而且带有“陪选”的性质，缺乏必要的竞争性和自由选择的余地。自上而下的任命制仍然是权力授予的主渠道，自上而下的监督问责仍然是最强有力的问责手段。各级人大的监督权由于代表人数过多、非专职化、会期过短等众多因素而难以行使。立法权、司法权和行政权之间缺乏相互制约的关系。司法地方化、行政化妨碍着公正司法。法律法规的司法审查或违宪审查制度尚不存在。对执政党的外部监督严重不足。

目前阶段民主和法治建设上存在的这些严重不足，限制了选举问责和分权制衡机制的成长空间。

(本文来源：《新世纪》-财新网 )