给深圳警方的公开信　　　　　　　

　　　　――有限支持排查清理“治安高危人员”

　　深圳警方称，“治安高危人员排查清理百日行动”已经使8万余名“治安高危人员”迫于形势压力自行离开深圳（见http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2011-04/16/nw.D110000renmrb_20110416_7-04.htm网址）。对此，深圳当地官方舆论喊“赞”，而其他省市媒体上不乏专家学者的批评之声。
　　思宁认为，应当有限支持深圳警方排查清理“治安高危人员”的行动，既不能一概斥之为侵犯公民的基本权利及有罪推定，也不能不指出可能存在侵权的错误缺点。本文既是思宁给深圳警方有限支持的公开信，又是对有关舆论涉及批评深圳警方事项的澄清。
　
　　　　“治安高危人员”到底指什么人

 　　批评深圳警方的发改委城市和小城镇改革发展中心研究员袁崇法认为，所谓“治安高危人员”只应限于法律认定的罪犯或犯罪嫌疑人，不能把有刑事犯罪前科的人和可能危及他人的精神病人定为“治安高危人员”（见《新世纪》http://www.caing.com/2011-04-14/100248345.html网址）。学者陈杰人称“治安高危人员排查清理”行动被“人们普遍认为这是有罪推定”（见《新京报》http://news.bjnews.com.cn/2011/0417/115562.shtml网址）。
　　然而，袁崇法、陈杰人对“治安高危人员”到底指什么人并没有真正认知清楚。
　　据《新世纪》自己的“综合媒体报道”（见http://policy.caing.com/2011-04-11/100247026.html网址），所谓“治安高危人员”，是指在深圳对社会治安秩序和公共安全有现存或潜在危害的人群：第一类，同时满足“有前科、长期滞留深圳、又没有正当职业”等条件的；第二类，同时满足“在应当就业的年龄无正当职业、昼伏夜出、群众举报有现实危险的”；第三类，涉嫌吸毒、零星贩毒、涉嫌销赃的；第四类，使用假身份证入住旅馆酒店、租房的；第五类，长期滞留深圳、明显靠非法收入生活的，比如涉嫌卖淫的失足妇女；第六类，肇事、肇祸的精神病人员，对他人有危害的；第七类，扬言报复社会，有可能产生极端行为的；以及其他一些未列举的，对群众安居乐业有现在或潜在危险的。
　　据《晶报》报道（见http://www.sznews.com/zhuanti/content/2011-04/11/content_5518270.htm网址），市公安局党委副书记、副局长、新闻发言人申少保表示，警方所说的治安高危人员，概括地讲，就是无正当理由长期滞留深圳、行踪可疑、对社会治安和人民群众生命财产安全构成现实威胁的人员。具体包括流入我市、有刑事犯罪前科，长期滞留且无正当职业及合法经济来源的人员；没有正当职业，生活规律异常或经济来源可疑的人员，特别是经常昼伏夜出，有群众举报，具有现实威胁的人员。举个例子，最近警方对出租屋集中的地区做了一个摸底，出租屋租住人员当中，有24.6%是没有正当职业的（指的是在应当就业的年龄段而没有正当职业的）。根据排查，这部分人中不排除有少量“无正当职业、昼伏夜出、有现实威胁，又有群众举报，形迹可疑”的人员。对这部分治安高危人员，肯定要纳入管理视线；涉嫌吸毒贩毒或有销赃嫌疑的人员；长期滞留我市，靠非法收入维持生计的人员（如操纵儿童乞讨、扒窃人员）；有报复社会的极端言行，可能危及他人或公共安全的人员；肇事肇祸、危及他人安全的精神病人；使用假身份证在旅业居住或承租房屋的人员；其他对深圳社会治安和人民群众生命财产安全构成现实威胁的人员。
　　查深圳市公安局网站，并没有警方对所谓“治安高危人员”的权威解释。因此，对有关媒体报道的不相同、不完整、不准确及社会舆论的误解，深圳警方也要承担没有认真全面执行《中华人民共和国政府信息公开条例》及《深圳市政府信息公开规定》的一定责任。
　　但综合分析有关媒体报道，警方并未把“有刑事犯罪前科的人”都定为“治安高危人员”，而只是把其中“流入我市”“长期滞留且无正当职业及合法经济来源的”定为“治安高危人员”。也就是说，“有刑事犯罪前科的人”即使流入深圳，“短期滞留”还是可以的，而有“正当职业及合法经济来源的”更是可以的。警方也未把“可能危及他人的精神病人”都定为“治安高危人员”，而只是把其中“流入我市”“肇事肇祸、危及他人安全的精神病人”定为“治安高危人员”。也就是说，精神病人即使流入深圳，只要没有“肇事肇祸、危及他人安全”，并不会被定为“治安高危人员”。
　　袁崇法认为所谓“治安高危人员”只应限于法律认定的罪犯或犯罪嫌疑人，未免范围过窄。陈杰人批评为“有罪推定”也不准确。因为，根据中国大陆惩治违法犯罪的法律规定，“治安高危人员”既包括犯罪、涉嫌犯罪的某些人员，又包括违反治安管理行为人或涉嫌违反治安管理行为人。深圳警方所谓“治安高危人员”，应当理解为主要指违反治安管理行为人或者涉嫌违反治安管理行为人。推定违反治安管理行为，并不等于推定犯罪，不能叫“有罪推定”，实际上是“治安违法推定”。但《中华人民共和国治安管理处罚法》并未禁止“治安违法推定”，公安机关确定行为人违反治安管理也无需经法院判决程序，只有被处罚人不服时，才可以依法提起行政诉讼。

　　　　排查清理“治安高危人员”的合法性

　　思宁认为，深圳警方排查清理“治安高危人员”，在排查清理违反治安管理行为人或者涉嫌违反治安管理行为人的意义上，属于公安行政管理的职责范围，具有合法性。对“治安高危人员”的关注在国内许多城市、甚至在许多国家，确实是警方的通行做法。
　　但江苏省常州市一位网友指出，“西方国家对高危人群采取的一切措施都是在合法的名义下暗中进行的”（见http://www.caing.com/2011-04-14/100248345.html网址）。深圳警方公开发布“治安高危人员”的类型，而且缺乏官方网站权威的解释，在舆论和形象上，确实有值得检讨的地方。
　　不过，如果排查清理的方法确实“依法进行”，没有“超范围、超标准执法”“未对任何‘治安高危人员’采取任何强制遣返或驱赶离开的举动”（见http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2011-04/16/nw.D110000renmrb_20110416_7-04.htm网址），还是可以给予有限肯定的。
　　比如深圳警方“帮助有危及他人安全倾向的精神病人返回原居住地、由其监护人监管”，就是符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第十三条中关于“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗”规定的合法行为。
　　再比如，《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十一条规定：“胁迫、诱骗或者利用他人乞讨的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨的，处五日以下拘留或者警告。”第四十二条中规定：“写恐吓信或者以其他方法威胁他人人身安全的”“处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”。第五十七条规定：“房屋出租人将房屋出租给无身份证件的人居住的，或者不按规定登记承租人姓名、身份证件种类和号码的，处二百元以上五百元以下罚款。”第六十条中规定：“明知是赃物而窝藏、转移或者代为销售的”“处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款”。第六十六条第一款规定：“卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”第七十二条规定：“有下列行为之一的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处二千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款：（一）非法持有鸦片不满二百克、海洛因或者甲基苯丙胺不满十克或者其他少量毒品的；（二）向他人提供毒品的；（三）吸食、注射毒品的；（四）胁迫、欺骗医务人员开具麻醉药品、精神药品的。”因此，对“操纵儿童乞讨”的，“扬言报复社会，有可能产生极端行为”的，“使用假身份证在旅业居住或承租房屋”的，“涉嫌销赃”的，“涉嫌卖淫”的，“涉嫌吸毒、零星贩毒”的，公安机关有权依法进行排查清理，包括实施治安管理处罚。
　　根据深圳当地媒体报道，深圳警方排查清理的方法主要有：呼吁广大市民群众，积极向公安机关举报线索；在旅业式出租屋、网络出租屋和具有留宿功能的休闲场所等，全面安装信息采集终端，落实登记、录入和上传制度，及时发现在逃人员。出租屋综管部门要会同公安机关，加大出租屋清查整治力度，确保居住人员信息７天一更新。对城中村、同乡村和出租屋、黑网吧等区域及部位，实施严查严管严控；在重点路段上布设卡点，加大巡逻盘查力度；广泛发动金融网点、工厂学校以及企事业单位，加强内保队伍建设和各单位内部治安防范。广泛组织各种群防群治力量，统一佩戴“红袖章”标识，积极开展巡逻看护；利用社区综合协管员对辖区流动人口和出租屋情况熟悉的有利条件，配合社区民警开展上门核查、见面走访工作。从报道的这些方法看，也未见涉嫌侵犯公民基本权利的情形。
　　据报道，在“治安高危人员排查清理百日行动”中，深圳警方接报110的警情数同比、环比双下降，其中刑事警情环比下降24%，仅抢劫、抢夺警情就分别下降16.4%和13%。这也说明，排查清理确实有助于社会治安形势的好转。

 　　　　排查清理“治安高危人员”可能存在侵权问题

 　　深圳警方所谓“治安高危人员”的认定标准本身确有可争议之处。
　　一、“无正当理由长期滞留深圳”的标准不适当。“正当职业”尚可根据就业单位的合法与否认定，有无“正当理由”则很难认定。如果某人“长期滞留”深圳只是为了看街头的美女，你认为这个理由“正当”吗？就算警方认为这个理由不正当，其实这个理由也是法律不禁止，甚至道德上也是容许的。再说，“长期滞留”的时间也不明确。七天算不算长期？十四天呢？一个月？三个月？半年？没有时间标准，何以确认“长期”？
　　二、“无正当职业”提法有歧义，可以指从事不正当职业，也可以指既不从事不正当职业，也不从事正当职业，即无业。对前者，工商部门乃至警方可以追究，对后者警方则无权追究。有的公民本来有相当的财产收入可以维持生活，并不需要在深圳有任何职业。人家既不从事不正当职业，也不从事正当职业，即无业，怎么就不能在深圳长期滞留？某人长期滞留深圳专职炒股，算不算“无正当职业”？退一步说，人家不就业也不炒股，专职当银行的储户，靠利息生活，算不算“无正当职业”？再退一步说，人家不就业不炒股也不储蓄，只当消费者，算不算“无正当职业”？
　　三、“经济来源可疑”的说法不恰当。只要不涉嫌违法犯罪，比如涉嫌违反税法之类问题，公民有权不对公安机关交代“经济来源”。因此，不能主观地臆断人家的经济来源“可疑”。正确的提法应该是“经济来源涉嫌非法”。
　　四、“生活规律异常”“经常昼伏夜出”是公民生活规律选择的自由，“昼伏夜出”也是有的合法职业本身的要求。不宜把“生活规律异常”“经常昼伏夜出”当作“治安高危人员”的认定标准。况且，也不能排除有的违法犯罪人员是“夜伏昼出”的。
　　五、如果“有群众举报，具有现实威胁的人员”而实际上举报失实呢？正确的表达应当是“有群众举报，经查证属实，具有现实威胁的人员”。否则，谁看别人不顺眼，就可以通过“举报”把别人列为“治安高危人员”吗？
　　因此，上述可争议之处在实践中可能造成侵犯部分公民的基本权利，造成“治安违法推定”的扩大化。所以，深圳警方有必要对所谓“治安高危人员”的认定标准本身进行反省、修正。
　　深圳警方称8万余名“治安高危人员”迫于形势压力自行离开深圳，且未对任何“治安高危人员”采取任何强制遣返或驱赶离开的举动。但既然是“被清理出深圳”的，这么多人真的会是“自行离开”的吗？目前，有的舆论还不能真正相信清理过程中没有采取任何强制遣返或驱赶离开的举动。比如，如果强制出租屋业主单方取消未到期的合法的租房合同，是否属于强制驱赶？深圳警方似乎有必要对“迫于形势压力自行离开深圳”作进一步的令人信服的解释。

　　　　对“治安高危人员”应注意跨地区协调

 　　舆论对深圳警方把“治安高危人员”“赶”到深圳以外“高危”其他地方的做法也颇有微词。
　　《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定：“治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。”可见，除了对违反治安管理的外国人中的“治安高危人员”，警方可以附加适用限期出境或者驱逐出境外，对中国人（包括港澳台人士）中“治安高危人员”，警方无权采取任何驱逐出市、出省、出国的行政强制措施。因此，深圳警方最多只能采用非行政强制措施的劝导。
　　劝导“治安高危人员”离开深圳，就不仅是深圳的“内政”了，而且需要跨地区的协调。毕竟，社会治安管理是需要各级各地政府全面协调的工作，任何地方都不能采用以邻为壑的方法行事。
　　因此，公安部乃至各级各地政府应当负起协调责任，让深圳与所有可能接纳离开深圳的“治安高危人员”的地方政府进行协调。深圳警方也要注意克服可能存在的地方主义倾向，注意做好跨地区协调工作。比如，深圳警方应当根据掌握的排查到的居住人员信息，向“治安高危人员”的户籍地、居住地或者最可能的去向地的政府通报相关人员的“高危”信息及动向，为相关地区政府做好安置管理等工作提供帮助。接纳“治安高危人员”的地方政府也要注意与深圳警方协调，同时努力做好有刑事犯罪前科人员、涉嫌卖淫人员等的就业工作，做好肇事肇祸、危及他人安全的精神病人的监护人监管工作和医疗工作。
――――――――――――――――――

注：本公开信已经通过电子邮件发给深圳市公安局李铭局长。

题图漫画出处http://news.xhby.net/system/2011/04/12/010897954.shtml