对厦门警方索要赠票事件的法治分析

　　据福州东明文化微博2月24日18:53称：“今天中午和思明区公安局治安大队蔡大队长见面沟通，双方友好坦诚，我们对警方的态度是满意的。在此感谢各位朋友的关注。”思明治安管理服务平台微博2月24日22:14称：“主要问题是当事双方缺乏沟通，企业在聘请保安或设定安保位时有困难可以提出申请，我们一定会在确保活动安全的前提下尽量为企业减负！”至此，厦门警方索要赠票事件已经基本解决。
　　回顾这一事件，思宁认为，有必要从法治角度加以澄清，并总结教训。
　　一、首先应当肯定，厦门警方要求设置治安缓冲区域和雇佣保安员于法于规有据。
　　国务院《大型群众性活动安全管理条例》第二条规定：“条例所称大型群众性活动，是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的下列活动：（一）体育比赛活动；（二）演唱会、音乐会等文艺演出活动；（三）展览、展销等活动；（四）游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会等活动；（五）人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。影剧院、音乐厅、公园、娱乐场所等在其日常业务范围内举办的活动，不适用本条例的规定。”第六条规定：“举办大型群众性活动，承办者应当制订大型群众性活动安全工作方案。大型群众性活动安全工作方案包括下列内容：……（五）治安缓冲区域的设定及其标识……” 第七条规定：“承办者具体负责下列安全事项：……（七）配备与大型群众性活动安全工作需要相适应的专业保安人员以及其他安全工作人员……”第十一条第一款规定：“公安机关对大型群众性活动实行安全许可制度。《营业性演出管理条例》对演出活动的安全管理另有规定的，从其规定。” 
　　国务院《营业性演出管理条例》第二十二条第一款规定：“演出场所容纳的观众数量应当报公安部门核准；观众区域与缓冲区域应当由公安部门划定，缓冲区域应当有明显标识。”
　　《福建省公安机关大型群众性活动安全管理实施办法（试行）》第七条规定：“大型群众性活动的承办者应当在大型群众性活动现场设置治安缓冲区域，用于缓解人流压力或在紧急情况下疏散人群，其面积应与活动规模相适应，并不得在该区域内开展任何活动。”第十五条规定：“承办者应当从有资质的的专业保安服务公司雇佣足够数量的保安员开展安全维护工作，保安员应具备相应的专业技能。”第二十八条第一款规定：“在设固定坐席的封闭性场所举办的大型群众性活动，每场次应预留足够数量的可用固定坐席数作为机动座位。”
　　二、福州东明文化关于“该剧刚在福州演出过，都没公安的事。厦门公安这么干，有依据吗？”的说法有问题。
　　厦门警方依据的是《大型群众性活动安全管理条例》《营业性演出管理条例》和《福建省公安机关大型群众性活动安全管理实施办法（试行）》。该剧在福州演出时，如果演出地点在影剧院、音乐厅、娱乐场所，且在其日常业务范围内，依法确实不适用《大型群众性活动安全管理条例》。但是，厦门人民大会堂不属于“影剧院、音乐厅、公园、娱乐场所”，音乐剧演出也不属于其日常业务范围，所以，在厦门大会堂面向社会公众举办预计参加人数1000人以上的大型群众性活动，确实适用《大型群众性活动安全管理条例》等。
　　福州东明文化老总可能不大了解法规的适用范围，如果事先了解，就可以考虑舍弃厦门人民大会堂，安排到影剧院、音乐厅之类有相应日常业务的娱乐场所。当然，老总可能考虑到厦门人民大会堂观众容量大些，可以多卖票。但追求规模，不能不考虑安全风险及维安的代价。
　　三、“要求留出20%的座位”属于不合理地行使行政管理权。
　　《大型群众性活动安全管理条例》没有“要求留出20%的座位”的硬性规定。《福建省公安机关大型群众性活动安全管理实施办法（试行）》关于“每场次应预留足够数量的可用固定坐席数作为机动座位”的规定恐怕也不见得是“要求留出20%的座位”。按常理分析，治安缓冲区域是用于缓解人流压力或在紧急情况下疏散人群，其区域应当是特定的。留出的20%的座位如果不是特定的用于缓解人流压力或在紧急情况下疏散人群的位置，显然是一种空间资源的浪费。如果厦门警方真的如此夸张地要求，则属于不合理地行使行政管理权。
　　留出20%的座位与赠票50张的关系是什么？是否都用于设置治安缓冲区域？厦门警方可能没有向福州东明文化解释清楚，且过于夸张的留座位数量难免令人难以接受。
　　行政执法既要讲究合法性原则，也要讲究合理性原则。在法律法规授权的范围内，执法者要注意合理、谨慎地行使行政裁量权。
　　四、对索要赠票对错的评价。
　　有网友质疑厦门警方索要赠票涉嫌以权谋私。但从报道看，赠票由警方保管，小部分给安保人员短暂休息和便衣人员场内执勤时使用，大部分都是空着不用的。果真如此，还是可以理解的。
　　不过，索要赠票的做法依然涉嫌违反法规。因为《大型群众性活动安全管理条例》第十七条规定：“在大型群众性活动现场负责执行安全管理任务的公安机关工作人员，凭值勤证件进入大型群众性活动现场，依法履行安全管理职责。公安机关和其他有关主管部门及其工作人员不得向承办者索取门票。”显然，即使索要后“空着不用”也不能“向承办者索取门票”。如果负责执行安全管理任务的公安机关工作人员要进入，凭值勤证件就可以，无需凭赠票。
　　五、雇佣保安员数量可能有前后要求不成比例的问题。
　　按照福州东明文化老总的说法，此前他们在厦门人民大会堂已演出近10场节目，除了上个月的一次演出被要求配6个保安之外，之前从来都没有遇到要配保安的问题。
　　如果这种说法属实，厦门警方对雇佣保安员数量可能有前后要求不成比例的问题。如果过去认为少量保安员足够开展安全维护工作，这次要求大量雇佣保安员，的确有为当地保安员多捞业务好处之嫌。
　　当然，也有可能在前些天重庆出现演出现场垮台事故的背景下，厦门警方判断这次演出远比此前的演出人员爆满，担心出风险，才夸张地提出了大量雇佣保安员的要求。
　　六、要加强警方与演出主办方的沟通。
　　这一事件的确反映了警方与演出主办方缺乏沟通的问题，应当引以为戒。
　　如果双方有足够的沟通，比如厦门警方向演出主办方耐心解释法规依据，说明维安道理，演出主办方注意法规要求，理解警方的维安顾虑，双方坦诚交换意见，警方也调整一下夸张的要求，应该是可以较好地解决问题的。
　　双方沟通中的语言表达也应注意。比如，治安缓冲区域的设定，显然不宜表达为“留出20%的座位”，也不宜表达为“赠票”。
　　七、公安机关执法规范值得商榷的问题。
　　《福建省公安机关大型群众性活动安全管理实施办法（试行）》是根据国务院《大型群众性活动安全管理条例》制定的，但从这一事件的执行情况看，其中有的规定值得商榷。
　　比如，第二十八条第一款关于“在设固定坐席的封闭性场所举办的大型群众性活动，每场次应预留足够数量的可用固定坐席数作为机动座位”的规定缺乏法规依据。思宁认为，《大型群众性活动安全管理条例》关于“治安缓冲区域的设定及其标识”的规定和《营业性演出管理条例》关于“观众区域与缓冲区域应当由公安部门划定，缓冲区域应当有明显标识”的规定，应当理解为治安缓冲区域在观众区域固定坐席之外。也就是说，治安缓冲区域原则上应当理解为演出戏台与观众区域之间的间隔地带，以及观众席通道、其他人行通道、疏散通道等，而不应把观众区域固定坐席列为治安缓冲区域。只有当观众区域固定坐席设置不符合治安缓冲区域的安全要求，且不便撤掉这些固定坐席时，才有必要预留可用固定坐席。　
　　第六条第二款关于“设有固定座席的场所可容纳的人员数量，是指除缓冲区、开放观看区等坐席外现场固定座席有效数量”的规定把缓冲区理解为“坐席缓冲区”，也不见得符合法规规定的缓冲区的含义。
　　再比如，第十五条关于“承办者应当从有资质的的专业保安服务公司雇佣足够数量的保安员开展安全维护工作，保安员应具备相应的专业技能”的规定的法规依据也不足。思宁认为，《大型群众性活动安全管理条例》第七条关于“配备与大型群众性活动安全工作需要相适应的专业保安人员以及其他安全工作人员”的规定并没有限定“专业保安人员”必须“从有资质的的专业保安服务公司雇佣”。如果厦门人民大会堂本来已经有与演出安保需要相适应的专业保安人员，福州东明文化租用厦门人民大会堂的费用实际上包含了雇请厦门人民大会堂现有专业保安人员的费用，就不宜再要求人家另外再“从有资质的的专业保安服务公司雇佣”保安人员。有网友称，厦门人民大会堂本来有演出功能。如果过去可以信赖厦门人民大会堂现有专业保安人员，似乎现在也不必要求人家另外再“从有资质的的专业保安服务公司雇佣”保安人员。
　　建议第十五条改为：“大型群众性活动现场没有或缺少专业保安人员的，承办者应当从有资质的的专业保安服务公司雇佣足够数量的保安员开展安全维护工作，保安员应具备相应的专业技能。”
　　《福建省公安机关大型群众性活动安全管理实施办法（试行）》只是试行，可以从试行中发现问题，并加以修订完善。希望在修订过程中多征求有关场所管理者、活动承办者等方面的意见。
　　八、厦门警方本次危机反应还是值得赞赏的。
　　厦门思明公安微博2月24日15:56称：“感谢@陈强微博通过微博评谈公安工作，这将是全国开展‘三访三评’的高度缩影，警方会对误解进行澄清，针对不足之处，厦门警方会自我反省，并加以改正！请平静看待。”
　　总体上看，厦门警方这次比较重视微博爆料的批评，及时予以积极反馈，并接受记者的采访，这种比较公开透明的坦诚的态度值得赞赏。
　　许多媒体，包括厦门当地媒体纷纷介入报道这一事件，未闻厦门警方通过网站删除相关微博、限制网上相关评论，也未闻官方通过新闻宣传机关禁止或限制媒体的报道。这初步体现了温家宝总理关于“必须创造条件，让人民批评和监督政府”的指示精神。
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　　注：法治夜话互动节目2月26日21：00在美国原版RC的2710009语音群讨论厦门警方索要赠票事件，由中国法学会会员思宁主持。请到www.raidcall.com点击V6.1.0 3.1MB-Windows软件“Download”下载，选择“繁体中文”安装。注册账号、昵称后登入，输入群ID号码2710009进入。

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附有关报道两篇：
http://gcontent.oeeee.com/6/9a/69a5b5995110b36a/blog/254/88567a.html
警方被指演出前发通知索票
并要求雇佣数十名保安，每人每场须付费140元，厦门市思明区警方否认
类别：国内新闻   浏览量:2397   版次：aa32   版名：网眼   稿源：南方都市报   2012-02-25
作者：张东锋 原创 

　　摘要：2月23日，媒体人陈强发微博称，一家文化公司准备在福建省厦门人民大会堂商演前，接到厦门市思明区治安大队通知，要求赠票并雇数十名保安。面对陈强及网民的质疑，当地警方通过微博回应，配备保安是依据国务院有关条例作出，而“赠票”是活动申请人主动“提供给公安部门的安保位票”。
　　昨日的演出现场空了很多座位，演出方透露，此前警方要求必须保留20%的座位不能售票。网络图片（思宁注：见题图）
　　南都讯 2月23日，媒体人陈强发微博称，一家文化公司准备在福建省厦门人民大会堂商演前，接到厦门市思明区治安大队通知，要求赠票并雇数十名保安。面对陈强及网民的质疑，当地警方通过微博回应，配备保安是依据国务院有关条例作出，而“赠票”是活动申请人主动“提供给公安部门的安保位票”。

　　演出方：起初要求每场赠100张

　　据悉，这家文化公司此次演出的是一部音乐剧，演出地点在厦门人民大会堂，时间是本月24、25日。“广告打出后，接到厦门公安通知，要求赠送上百张票，并雇数十名保安，否则不准演出。”陈强前日23时34分发微博爆料说，接到该公司老总投诉，反映被公安索票并“强制要求雇保安”一事。
　　陈强昨日援引该老总的说法称，起初思明区治安大队要求演出方每场赠票100张，雇保安59名，但“经讨价还价，最终今晚送票50张，雇保安40人，每人140元，共付保安费5600元”，“该剧刚在福州演出过，都没公安的事”。更让人不解的是，“警方还要求他必须保留20%的座位不能售票。”
　　陈强微博提到的公司老总姚智锋，昨日也向南都记者提供了大致相同的情况。他说，本周一其在厦门演出的合作方收到思明区治安大队的通知，称演出要报批。至于通知内容以及赠票到底由哪方提出的，其称“不好说”。不过他确认，两日的演出每场送给警方50张票，也确实请了40个保安，每人每场140元。

　　网友：将成本转移至消费者

　　“厦门公安这么干，有依据吗？”陈强质疑，“文化公司还有赢利空间吗？是否会将成本转移到消费者身上？如果文化公司亏本，还有谁来组织演出？当地文化生活又如何丰富？”当地另一媒体人“晚报顾伟”则表示，“通常户外演出才报公安备案，该剧在室内演出，公安一般不参与，感觉厦门公安越权了。”
　　“赠票这事儿在国内是央视也报道过的潜规则”，网友“豆小饭”称，尽管如此，“厦门人民大会堂这么小的场地居然被要求提供几百张赠票给同一单位”，让其感到有些意外。
　　针对质疑，“思明治安管理服务平台”昨日10时许发了两条微博回应。关于要求赠票一事，该微博提供了与姚经理完全相反的说法，称“‘赠票’是活动申请人杨先生主动提出提供给公安部门的安保位票，安保票安排给参加活动安保执勤的民警和保安人员”。
　　至于要求演出方雇佣保安，该微博解释，“根据国务院《大型群众性活动安全管理条例》第二条、第七条之规定，在厦门人民会堂（不同于影剧院、歌舞厅等场所）举办音乐剧不属于其日常业务范围内，故须向公安机关申请大型活动安全许可，并应配备相适应数量的专业保安人员以及其他安全工作人员。”
　　值得注意的是，尽管“思明治安管理服务平台”的微博自我介绍中，留的是思明区治安大队的联系方式，但由于此id并未进行微博实名认证，一度引起网友怀疑。对此，思明区公安分局回应，“厦门警方不会随意转发非官方言论。”

　　警方：对得起头顶的国徽

　　不过，这个解释不能让陈强十分满意。“之前在厦门会堂的演出都有派保安吗？派59个保安，这个数量是如何算出来的？原先要求59个保安，为何最后只派了40个，执法可以讨价还价吗？既然票是给保安坐的，为何赠票超过保安数，多出的票给了谁？”他随后又在微博抛出了四个问题。
　　更让人不解的是，陈强称，昨日上午他还接到了投诉人的电话，要求删除微博。对此，“厦门思明公安”回复说，警方既没有、也不可能要求陈强删除微博，并强调警方从来没有要求赠票，也从来没有要挟组织方。至于保安公司，也并非警方强行指派的，而是组织方就近选择的，“我们能够对得起头顶的国徽”。
　　昨日19时30分，这部音乐剧在厦门人民大会堂上演。19时36分，网友“筱波bob”发了一张两个保安坐在后排的现场图，“现场保安占了很多座位”。
　　南都记者张东锋 实习生安珊珊
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http://www.xmnn.cn/dzbk/xmsb/epaper/html/2012-02/25/content_361297.htm
音乐剧《爱上邓丽君》在厦门遭“潜规则”？
2012年2月25日·厦门商报· 第a01版 · 封面 
　　警方：完全按规定办事，预留票是为了安全
　　商报记者 | 黄婷婷
　　在厦门举办音乐剧，被要求赠送100张票，怀疑遭警方潜规则？从23日23：34开始，这条微博便在网上被炒得沸沸扬扬。
　　那么，事实究竟怎样呢？昨日，记者介入了调查。

　　承办方 | 票都给了谁？

　　福州东明文化公司总经理姚智锋承办了《爱上邓丽君》音乐剧，于23日和24日在厦门人民会堂演出。前日，他向朋友陈强抱怨，称厦门思明分局治安大队向他提出该剧的演出需要报备。随后，陈强就此事发表了微博，提到“治安大队提出要求他（指姚智锋）每场赠票100张，雇保安59名。经讨价还价，最终今晚（23日）送票50张，雇保安40人，每人140元，共付保安费5600元。明晚（24日）还将在厦门演出，如不出意外，还得送50张票、雇40个保安”、“警方还要求他必须保留20%的座位不能售票”。
　　陈强提出几个问题：1.之前在厦门人民会堂演出都会派保安吗？2.派59个保安，这个数量是如何算出来的？3.既然票是给保安的，为何赠票超过了保安数？多出的票给了谁？

　　警方 | 预留票是为了安全

　　昨日10时，厦门警方在官方微博上做出了积极回应。昨日下午，思明分局治安大队大队长蔡明上就此事接受了记者采访。
　　他说，厦门人民会堂不同于剧场、歌舞厅等场所，举办音乐剧不属于其日常业务范围，且预计观众达1000人以上，根据国务院《大型群众性活动安全管理条例》（以下简称《条例》）第二条规定，必须向公安机关申请办理活动安全许可。
　　同时，根据《条例》第七条第七项规定，承办方必须聘请配备与活动安全工作需要相适应的专业保安人员以及其他安全工作人员。因此，公安机关根据场地情况、观众数量、演员的知名程度等要素，要求承办方配备59名保安人员。后来，承办方提出票务销售不太理想，没有达到报批的1400张票数，要求适当减少保安数量。于是，公安机关将保安数量下调为40名，由承办方直接出资向保安公司聘请。
　　蔡明上还说，根据《福建省公安机关大型群众性活动安全管理实施办法》第二十八条规定，在设固定坐席的封闭场所举办的大型群众性活动，每场次应预留足够数量的可用固定坐席数作为机动座位和缓冲区。“承办方交来的这100张票是‘防涨票’，即为了保证大型演唱会的安全，不允许卖掉所有的座位，以备发生紧急情况后疏散观众。”
　　昨日18时许，记者看到，承办方交来的100张票还在治安大队的办公室里。

　　承办方反馈
　　看了解释表示理解

　　看了警方的回应，姚智锋告诉记者：“我在全国很多城市做过演出，第一次遇到这样的情况，所以觉得郁闷。不过，经过警方解释，我也理解了。”“当时，我只是随口向陈强抱怨，没想到他会发在微博上。后来，我觉得不能因为此事损坏厦门警方的形象，让他删掉微博，并非警方要求。”
　　同时，厦门本土一家相对正规的文化公司的副总认为：“办演出需要相应的公安保安票是正常的，而且本来就应该有的，大场多配小场少配，很正常。”