勿需讳言，这些年因征地惹出的麻烦实在不少。明显的，农民上访事件现在与日俱增。几年前在南方讲学，我就亲眼目睹农民在省府前静坐，并打出“还我耕地”的大字横幅。曾听信访部门的朋友说，近年农民来京上访，多数也是因耕地被占。这现象看来并非个别，而且政府高层恐怕也清楚。不然温总理前几天在广州讲话不会那么严厉，他强调在耕地上要一寸不放，一口不松，寸土不让。

 

　　学界当下有个观点，认为土地征用引发冲突是因为给农民的补偿不足。言下之意，只要给农民多一些补偿冲突便可化解。不否认，补偿不足肯定是诱因之一，也是事实。据人民大学最近的一份调研报告显示，近三年失地农民中，未得补偿的就有12.7%；有补偿承诺但未兑现的占9.8%；分期补偿的占12.8%。这是说，只有64.7%的农民拿到一次性补偿，且标准普遍偏低，每亩平均仅1.87万元。

 

　　是专家调查的数据，真实性不用怀疑。但即便如此，我认为这些数据也只是表象，不是终极原因。若追问一下，为何地方政府征地不给农民足额补偿？数据显然不能给出答案。而我的看法，问题的根子是在“征地”这种制度安排上。所谓征地，说白了，就是政府凭借“权力”便宜地从农民手里拿地。既然是“征”（不是“买”），当然也就谈不上足额补偿了。你想呀，若肯足额补偿，政府直接向农民买地好了，又何必大动干戈去“征地”呢？

 

　　是的，至少在理论上，“征地”是不可能给足额补偿的。足额补偿是土地值多少钱就给农民多少钱，那样就是等价交换，是买卖。换言之，要给农民足额补偿，土地就不能由政府单边“征”，而应该让政府去“买”。别误会，不是说土地一概不能征，我的意思是，政府征地必须有严格的限制，按国际惯例，除了公益性用地可以征，其他商业开发，土地一律不能征。否则政府就是与民争利，农民当然有理由要告你。

 

　　说起来，政府对征地乐此不疲，其实也是无利不起早。可以想到的；一是追求GDP，把耕地转搞工业，GDP会增长更快，有了GDP也就有了政绩；二是地方财政收入。农业税免征之后，农业已不再上贡财政，而搞工业呢，地方不仅有税收而且还有大把的土地收入可以进账。据我所知，目前政府从农民手里征地平均每亩补偿不足2万，而一转手卖给开发商，每亩动辄数十万甚至上百万。诱惑如此之大，地方政府怎能坐怀不乱呢？

 

　　看来，要化解当前的征地冲突，改革征地体制势在必行。至于具体怎么改可以多听意见，而我考虑可从两个层面动刀：第一是政府层面，国家应尽早立法，釜底抽薪，令地方政府从土地转让中彻底退出。明确规定，除了公益性项目，今后商业开发一律不准“征地”，政府只负责做土地规划，谁需要用地就让他去向农民买，政府不再插手。这样让农民自己当家，自主交易，即使吃亏也不会怪政府了。

 

　　第二是农民层面。现在有个难题，也是体制上的，就是目前“土地承包制”下农民不具备土地交易的主体资格怎么办？众所周知，土地承包只是给农民经营权而非产权。产权包含着三项权能：即使用权、收益权与转让权。而现在农民的承包权，充其量只是使用权与部分收益权，并无转让权。没有转让权，农民怎可以进行土地交易呢？所以要保护农民利益，让农民成为土地交易主体，国家还得在法律上将“转让权”界定给农民。

 

　　关于将“转让权”赋予农民，我曾写过多篇文章：而且成都、枣庄也早有试点，两地我皆去过，农民拍手叫好。而我所看重的，是它能有效地推动土地集中。不是说土地承包就不能集中，承包地也可集中，但那是土地“转包”，由于“转包”有年限限制，转包期内经营主不会去改良土壤，更不会投资水利设施。无恒产者无恒心。这几年我在农村调研时经常听农民抱怨水利设施差。为什么差？说到底就是与承包制有关。

 

　　再有一点就是“耕地红线”。温总理说要寸土不让，我衷心拥护。中国乃人口大国，18亿亩耕地必须守住。可现在的问题是，究竟让谁去守合适？国务院是希望地方政府帮助守，说实话，我觉得那样有点“玄”，未必靠得住。当下耕地强征事件时有发生，民怨沸腾，请问哪一件地方政府脱得了干系？所以让地方政府守耕地，就好比是让老鼠去守油瓶。有自身利益在，谁能保证不会出现监守自盗？

 

　　其实，世上守护最有效的财产是私产。只要把耕地产权交给农民，农民一定会守得住。道理简单，一旦农民有了耕地产权，地方政府就不能再强征，否则不仅农民不答应，法律也不会答应。现行政策虽允许耕地占补平衡，但农民的耕地不让征，地方政府拿不到低价土地自然给不了开发商优惠。没有优惠，开发商也就不会像现在这样乱占耕地上项目了。

 

　　一招致胜，政府决策层何不早下决心！

 

　　作者系中央党校教授。