“18亿亩红线”是政策催生的怪胎

                             文/巨岳

当前，随着经济的发展，改革的不断深入，经济全球化、人口城市化的不断加快，城乡互动成为社会发展变化中一个不可回避的、动态的、社会复杂现象呈现在人们面前。城扩（城市人口和面积扩张）村缩（农村人口和村庄面积收缩），非增（从事非农产业的人口增加）农减（从事农业的人口减少）的趋势越来越明显。

城市里由于生产发展、企业数量及规模扩张带来的巨大劳动力需求，不断被从农村来的打工农民所填补，推动城市不断扩大生产、扩张城市自身规模、开辟就业空间、拓展就业渠道和从业门类，从而为更多农民进城打工提供新的就业空间。如果政策适当，给予进城农民农转非及土地流转方面提供便利，他们将很快转变成城镇居民的一部分，从而推动城市继续扩张规模，发展经济。而另一方面，在农村则由于不少劳动力的出走，人多地少的矛盾得到缓解，土地进行兼并集约和规模化经营成为可能。广大农村土地流转集约和规模化经营的运动会热火朝天的进行。城市扩张企业占地所带来的耕地减少问题，基本上可在城乡互动过程中被村庄萎缩宅基地减少所带来的耕地增加所弥补，加之住房建设逐步由农村房屋平面利用土地向城镇楼房的立体利用土地转化，其节约的土地基本弥补厂矿企业扩张所占用的土地，将有效避过“18亿亩红线”问题。因此，只要不是恶性扩张低端工业，城市化本身就是一个节约土地提高土地利用效率的过程。资料显示，全国耕地面积已从1996年的19.51亿亩减少到2006年的18.27亿亩，已逼近18亿亩(折1.2亿hm2)的红线。我国城镇化水平从1978年的17.92%上升到2005年42.99%。约有三亿多人口一亿个家庭成为城镇居民。每个家庭宅基地以0.5亩计，应可腾出土地5000万亩，由于城镇居住立体化，可节约土地约4000万亩。假设城市化水平提高到90%大概可节约宅基地1亿多亩。再加上严格控制企业及城镇建设用地，避过“18亿亩红线”是可能的。

随着城市化进行，我国居民分布也将由农村居民占主要地位的农业国向城镇居民占主要地位的工业国转变，直到最终城市化基本完成，城市规模扩张趋于稳定，农村基本完成土地集约实现了规模化经营，人多地少的矛盾得到根本缓解，农村作为居民点的作用基本淡化，作为农牧渔生产加工基地和城镇居民生活必需品供应点的作用，将作为一项社会分工被基本固定下来。农村人口基本上不再向城市流动或者流动量少到可以忽略的程度。农业和非农业这两大部类在政治经济和人口规模上出现真正意义的换位。此时，我国剧烈的城乡互动演化才算告一段落，三农问题趋于根本解决，农民将成为真正意义上的高收入人群，我国农业已成为高产、高效、高科技含量、高劳动生产率的现代化农业。社会主义新农村建设的任务亦水到渠成了。随着城乡互动演化，城镇的数量与规模增大，城市功能不断复杂，由过去比较简单的政治中心功能，演化为功能复杂的政治、经济、文化乃至人口的集聚地。

可惜我们在这方面迟迟未有政策出台，致使有效的土地市场流转机制亦未形成。“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这个建设新农村的二十字方针，仍然立足于将农村作为稳定持久居民点来规划建设和管理，似乎也未用发展的眼光将农村所必然发生的时代性萎缩甚至消失考虑进去。

最近，我们去农村检查工作发现不少几百上千人的小村庄在搞xx广场、xx大院、乡村社区、乡村超市等等，规模越建越大，相互攀比，贪大求洋的现象非常普遍，各级政府也纷纷给与资金补助，摆出一副不把新农村建设好誓不罢休的气势，拼命培植样板彰显政绩。有个既偏僻又闭塞的小山村，在上级扶持下竟在大兴土木建广场超市医疗等综合社区服务中心，规模庞大，甚是壮观，深受各级参观检查者们的称赞，据说已被作为典型进行了多次推崇报道，平时农村在家人口大约只有总人口的三分之一，估计还将逐步减少，我真怀疑这服务中心建成后会不会‘失业’？

目前，村里宅基地不减反增，不少村官依然任意处置集体土地，大肆非法拍卖招租，靠向村民或外地人出售土地宅基地收取“村务经费”。 而由于土地公有制，土地的使用权与所有权的分离，土地不能买卖，加上城乡户口区隔，造成农民离乡不丢地继续留宅基甚至争相圈划新宅基的现象，导致城乡分离，夫妻分居，土地集约缓慢。加上采砂开矿建厂用地，从而导致了城市乡村同时扩张占地的奇怪现象，造成土地浪费。难怪“18亿亩红线”频频告急。可见实行土地私有化和加速城市化是避开“18亿亩红线”的根本途径。而造成“18亿亩红线”问题的根本原因也在于不适当的所谓统筹城乡政策。而城镇及工厂建设用地管理不善仅仅是加剧“18亿亩红线”危机的战术原因。

有人担心实行土地私有会导致贫富悬殊，其实在二元体制下，不实行土地私有，农民不也是最穷的群体吗？最近，波士顿咨询公司(BCG)在北京发布其最新报告称，中国百万美元资产家庭数已位居全球第三，2008年中国的百万美元资产家庭占家庭总数不到0.1%，但拥有45.8%的总财富。我们目前的政策对造富的推波助澜丝毫不逊色于私有制，可见导致贫富差距的原因并非所有制，而是政策。

现行政策下，农民难以在参与社会分工过程中顺利实现社会身份转换成为不伦不类的农民工。农民工在家乡和全国各地间流动奔波，造成交通压力和节假日交通滞留。不少钱财花在路上，风餐露宿，家人分离，没有生活质量。而村里青壮农民皆已外出打工，院落十室九空，街上见不到人。广场大院没人活动、超市无人光顾，除了应付检查根本发挥不了作用。这些用城市建设的办法搞所谓“新农村建设”是违背城乡互动规律的，除了上镜头出新闻以外，对统筹城乡发展，促进城乡良性互动，是极端有害的。种种迹象表明，当前农村政策尤其是土地政策不利于城乡良性互动，已经到了认真检讨的时候了。

其实，农民所需要的不是给他们多少粮食补贴，吸引他们安守土地，而是及时给予他们顺利脱土转非和市场化流转集约土地的相关政策，使已从事非农产业无须耕种土地的那部分农民能通过出售自己的土地获得合理的资金回报，并作为他们从事非农产业的资本。在目前农村人多地少的情况下，让过多的农民固守土地并不能明显的使农业增产增收，而只能带来更多生命的空耗。政府应为其提供农转非及土地流转出售的相关政策机制和方便的身份转换手续，使其心甘情愿的、实惠而方便的离开自己的土地和家乡，他们原有的土地和住宅顺利流转并集约到其他农民的手里。使没有脱土的农民人多地少的矛盾得到缓解，农村宅基地占有量逐步减少促使粮田比例和面积增加，农产品外运比例越来越大，农村自给自足的居民点功能趋于淡化，农牧渔生产基地、城镇生活必需品供应点的功能逐步得到加强。就全国而言，由于市场经济的发展，城市化的进一步加快，城乡互动演化，城扩村缩，非增农减，此消彼长的状况将进一步加剧。实际上，现在农民大多都外出打工，呆在家里膘那几分地的已少之又少。

我们应该告诉农民，随着城扩村缩，非增农减，城乡互动的不断演化，广大农村出现萎缩、撤并甚至消失的现象是正常的，也是必然的。不然就难以让农民对他们中的多数人迟早将彻底脱离土地离开原籍进入城市有思想准备。同时，农村的政治体制亦应作出针对“城扩村缩，非增农减”的应变措施。党的建设着力点亦应适当从农村向城市和企业转移，基层党组织数量亦应采取城市企业增建农村撤并减少来加以应对。

我在乡镇工作时经常遇到一些小村，青壮年外出打工，家里只剩老弱病残，在家党员都是年老耳聋行动不便者，改建支部找不到青壮年党员，但班子建设还是一村一支部的老套子，为完成党建任务，总是东拼西凑，结果是形同虚设，支部会都难开全，缺乏战斗力，建的快夸得快。支部建设成了乡镇和村的负担，因此，党建应当适应农村现实，适度撤并收缩农村基层支部设置，灵活农村党的领导方式，改变过去支部村委对应设置的做法，允许村级党的存在形式多样化，在较大的村设置党支部，比较小的村通过设党小组或党代表的形式来实现党对农村工作的领导。应该让广大乡镇干部明白，农耕时代村村建支部是工作需要，今天到了工业化和城市化时代，在城市支部和企业支部不断增加的情况下，逐步撤并农村支部是新时期党建工作的新变化新发展，鼓励撤并收缩基层农村党组织。

世界上大多数发达国家的城市化都是在土地私有的前提下完成的，其城扩村缩，非增农减，城乡互动大多比较协调良性，达到了集中人口，提高社会效率，节约资源和立体利用节约土地的目的。说明土地私有化，土地流转市场化比较符合城市化阶段城乡互动的客观规律，是值得借鉴的。有人说发达国家在城市化过程中曾出现这样那样的问题这是事实，但无论道路是文明的还是野蛮的，其前提都应是实现农村人口向城市的有效流动，结果是城市化和社会“互利共热”及社会运行效率的提高。这些年我国农民外出打工，由于户籍和土地制度的限制，在城市难以长期居留，年年返乡，总是脱不开农民的身份，呈现无效流动状态，导致城扩村不缩，农民数量减少缓慢，农民人均土地难增，收入难提高，城乡土地住房浪费严重。发达国家城市化以后农村人口所占比例都非常小，所以，参照城市建设将农村作为稳定居民点来规划建设必然阻止农村人口向城市正有效流动，从而阻碍城市化进程，显然是错误的。

总之，城乡互动是社会经济发展到特定阶段的产物，是不可回避的历史过程，其基本特点是：城扩村缩，非增农减。种种迹象表明，当前我国正处在城乡互动的剧烈演变期，城市化——城乡互动——三农，是一个相互关联的课题，我们必须不失时机地加以研究揭示其中规律性的东西，掌握其演变规律，制定正确的政策和方略对其进行疏导和规范，才能使我国在城扩村缩、非增农减的城乡互动演化过程中，始终保持和谐稳定的发展局面。