执政党四中全会业已落幕，从会后发布的全会公报来看，与会前对依法治国的普遍期待相比，落差不少，社会不乏失望情绪。

这 是执政党首次将依法治国作为全会主题，同时也提升了社会的期望。会前不同管道的信息，有意无意地暗示全会审议的《全面推进依法治国的决定》或将会有意外惊 喜。客观而言，会议聚焦依法治国，本身显示执政党已经意识到法治问题对执政的重要，但若仅从公报内容来看，对执政党真正依法治国的诚意却需要打个问号。

从 文本来看，公报在依法治国的表述和具体制度建设方面不乏亮点，如提出依宪执政和依宪行政；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；建立领导干部干预 司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公 益诉讼制度；把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容， 等等，都是过去没有的。但公报缺失了两个最关键的内容——执政党和政府必须在宪法和法律的框架内活动，及建立违宪审查机制。

依法治国的核心 是依法治权和依法限权，依法保护公民基本权利，而前者对中国而言尤其重要。无论在民主社会还是非民主社会，官员实际拥有的权力总要高过一般民众，而中国由 于一党执政，且执政缺乏民主基础，因此在此条件下推进依法治国，就首先要做到依法治权和依法限权，且首要针对党权，使党对权力的行使严格受到宪法和法律的 规制。否则依法治国就是一句空话。

在 中国，判断依法治国是否得到真正能落实有三个标准：一是确立宪法和法律在国家政治生活中的最高权威，执政党和政府必须在宪法和法律框架内活动，宪法和法律 应该载明这点，而非仅仅作为党的政策宣示；二是为此要建立司法审查机制，以监督执政党和政府落实宪法和法律；三是将宪法规定的公民基本人权通过立法具体 化。

第五代领导人还对宪法的权威做过相关表述，但现在公报未置一词，可以说是从过往的立场后退；对于第二点，虽然公报提出要健全宪法实施和 监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，但宪法监督制度是否包含违宪审查制度，有待随后公布的《决定》来确认；只有第三 点，公报有比较完善的表述，提出要加强重点领域立法，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项 权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实。

有鉴于此，有舆论认为，四中全会的所谓依法治国是要确立一党治国，依法治民的格局，这个概括未必完全贴切，却反映了部分舆论尤其是自由派人士的看法。他们对依法治国的悲观实则是对执政党建设法治国家的不信任，而公报正好印证这一点，即在中共专政之下，不可能有真正的法治。

执 政党提倡依法治国，建设法治中国，于是人们按照执政党的逻辑，将依法治国与法治等同起来理解，严格来说，这两者并不完全是同一概念。依法治国虽然所“依” 的是法，但它暗含着有一个执法主体，即谁来依“法”治国，显然，这个“谁”在现实中只能是执政党及其领导的政府。对此，中共倒也没有回避，公报就指出，依 法治国是党和政府依照宪法和法律来治国理政。所以，若依法治国有一个握有法律解释权的主体，则还是难逃人治之嫌。而法治从字面上来理解，至少没有一个高高 在上的主体，持“法”治理，执政党、政府和其他社会主体一样，在法律下都是平等的，没有高低之分。

这么说并不是要否定依法治国的价值。比起 人治来，依法治国自是前进了一大步，依“法”治理，特别是当法为良法时。考虑到中国的实际情况——这也是此次公报确立的依法治国的一个原则——可以将依法 治理的权力赋予执政党和政府。理论而言，依法治国不仅包括依法治民，也包括依法治官——就是说，官具有两面性，他既是治理主体，同时他也要像民一样遵守法 律的要求，是治理的客体，不能因为是官员就无须守法。但鉴于中国各级官员的滥权特别严重，若没有一个相对强大的权威去推动，是很难使他们遵守法律的。因 此，在这一程度上而言，执政党和政府作为依法治理的主体具有一定的逻辑自洽性。

但这也说明，在中国，无论从理论还是现实来看，依法治国最重 要的是治官、治权而非治民。而包括执政党党权在内的一切公权力，都要遵守宪法和法律，在宪法和法律下行使治理权力。这同党的领导并不矛盾。既然党领导人民 制定和实施宪法与法律，党也就应该带头成为遵守宪法和法律的模范，依据宪法和法律行使执政权力，各项方针政策要合法，领导人不能有超越宪法和法律的特权。 必须有这样的理念，并将之作为默认的前提写进宪法。否则，难以做到依法治国理政。

公报为此提出了建立权力清单制度，但该制度不能仅针对行政 机构，而首先是要针对执政党。换言之，需要为执政党在具体的执政行为中，划一条权力边界，边界之内的权力可以行使，边界之外则不可以。划分权力边界的最好 方式当然是制定一部基本法律，来规制执政党和政权的关系，但考虑到目前出台这样一部法律的难度太大，几乎没有可能性，可以中共党内法规的方式来出现，待条 件成熟时再过渡到国家的法律。

而且无论人们对依法治国做何理解，它都必须包含着司法审查的内容在内，建立司法审查制度的目的，是保障宪法和 法律权威，使一切公权力在宪法和法律下活动。否则宪法不可诉，政府的抽象行为不为法院受理，依法治国就是残缺的，不完整的，执政党和政府的权力也就不可能 受到实质限制。要对执政党和政府的政策、行为、领导人的讲话以及国家法律进行合宪性审查，就内在地要求宪法应该独立，公报虽然提出要建立这方面的制度，对 领导干部干预司法有一定约束，但还不够，至少是要明确法官有不受干扰的审判权。

另一方面，对官员和公权的限制与对公民权利的保护，是一体两 面，没有对前者的限制，就不可能有对公民权利的保障；反之，如果不能很好地保障公民权利，亦无法有效限制公权力。宪法尤其发挥其独特和重要作用。正如一些 宪法学者所言，作为国家的根本大法，宪法是最基础的，其原则和法条，反映的是社会的基本共识。从中国的情况看，执政党领导人民制定宪法，实际是通过宪法和 人民就社会治理的基本问题达成共识，在这一意义上，宪法应是一项社会契约，是执政党对人民的一个承诺。依宪治国，就是将定立的承诺兑现，将宪法已经规定的 公民基本权利，通过具体的立法和执法来实现，而非只停留在宪法文本上。

社会对四中全会公报的反应，比照三中全会，有些类似，三中全会公报出 来后，社会反应一度也是失望，但一待全面改革的决定出来，一扫舆论悲观之基调。人们现在也期待有这个变化，但很可能本次全面推进依法治国的决定不会给社会 惊喜。一个原因在于，若决定包含上面所指出的几点，不可能不在公报中阐明。但对执政党来说，更艰难的挑战并非社会对依法治国的失望，而是落实公报已做出的 部署，公报所展示的依法治国进步虽然有限，但若能得到不折不扣落实，至少能部分遏制官员权力，也将是不小的进步。

（注：本文仅代表作者个人观点，本文责编霍默静 mojing.huo@ftchinese.com）