安理会该为世界的战乱承担首要责任 

联合国安全理事会，简称安理会，以维持世界和平与安全为其首要职责，通过集体安全机制制止战争爆发。68年来的实践表明，战争非但没有减少，反而呈现频繁发生的趋势。安理会的集体安全机制到了应该反思的时候了。

联合国集体安全机制经历了半个多世纪的实践检验，功过参半。说到功，它毕竟维持了近70年的大国之间无大战、世界没有全面战争的国际格局。它避免了无数的国家内部和国家之间武装冲突的升级。在这方面，作为集体安全措施的一个重要层面的维持和平行动，做出了特殊贡献，得到国际社会普遍的好评。从1945年到2011年，联合国安全理事会在集体安全机制下授权采取的维持和平行动共计59项，其中已经完成任务的有43项，正在进行中的有16项。维和行动的范围遍及五大洲。当然，大国之间无大战和世界没有全面战争的功劳不能够全部归于联合国的集体安全机制，超级大国各自拥有的能够摧毁对手的核武装备以及由此形成的“恐怖平衡”或许更是功不可没。

安理会会场 图片来源：www.commons.wikimedia.org 

集体安全机制的“过”与“失”

联合国集体安全机制的“过”与“失”至少体现在三个方面。

第一，背弃了联合国“各民族平等”之宗旨和“国家主权平等”之首要原则。根据安全理事会议事规则，这个对国际和平与安全负有首要责任的决策机构，在有关是否存在危及国际和平与安全的情势的认定以及强制措施的采取方面适用五常任理事国一致同意的表决原则，基本上排除了包括五常任理事国在内的各大国在破坏和平和发动侵略战争时受到集体安全措施制约或制裁的可能性。尽管在理论上它们不能成为例外，但是联合国成立以来的实践表明，情况就是如此。在这一点上，联合国集体安全机制甚至远远逊色于1815年维也纳会议创设的均势外交机制。如果说均势外交机制主要针对的是正在崛起的对现有区域或国际格局构成潜在威胁的大国霸权的话，那么集体安全机制则主要以主导该机制的若干大国之外的其他小国或弱国为目标。400年来的近现代历史反复在证明一点，每一次的世界性战争或全面战争爆发都是大国、强国争霸的结果。集体安全机制的重心所在实在是本末倒置。

第二，未能阻止大小战争的频繁发生。自联合国成立到目前为止，全球范围发生各类战争287场，其中约50场是国家间战争，其他大部分为国内战争。在国家间战争中，规模较大的多有“五常”大国中的某一个或几个国家参加或有它们的背景。比如朝鲜战争、越南战争、苏联入侵阿富汗、海湾战争、科索沃战争、阿富汗战争、伊拉克战争和利比亚战争等。所有这些战争几乎遍及世界每一个角落，带来的人员生命伤亡和物质财富损失无法统计。

仅以2003年伊拉克战争为例，这半个多世纪的战争的破坏性便可窥视一番。尽管交战双方的主要军事行动是在不到一个月时间里完成，但严格意义上的伊拉克战争应该是从2003年3月20日美国和北约联军发动攻击开始，到2010年8月19日美国撤军才正式结束。美国与北约联军方面有15万以上的军人直接参加战斗，美国媒体统计，截至2008年8月17日，至少有包括8名文职人员在内的4143驻伊美军士兵死亡，其中至少有3368名驻伊美军士兵在与反美武装的对抗行动中死亡，还有56,629人受伤。 而在伊拉克方面，参战军事人员多达40万，军人阵亡过万。不仅仅如此，根据“伊拉克遗体清点”网站（http://www.iraqbodycount.org/）的统计，截止2013年4月，因伊拉克战争而造成的伊拉克平民死亡人数大约12万。在过去60多年时间里，在参战人员规模、军民死伤人数和物质破坏程度等方面超过伊拉克战争的国家之间的战争不胜枚举。以维持国际和平与安全为其首要宗旨的联合国难辞其咎，以预防战争发生为其基本使命的集体安全机制也有其不可推卸的责任。

2003年伊拉克巴格达总统府被美国领导的联军导弹击中  图片来源：www.clikhear.palmbeachpost.com 

第三，为倚强凌弱的战争行为背书。冷战结束后，联合国针对地区不稳定和一些国家内部的冲突越来越多地授权采取军事行动。在20年时间里，经安理会授权、主要由美英法等西方国家主导的军事行动达到20次以上。尽管联合国安理会从来没有明确同意这些军事行动是以推翻目标国政权或以斩杀目标国首脑为目的，但是其含糊的“采取一切必要之行动”的表达方式常常为这些主导军事行动的国家所曲解和利用。

就像法英美等联军在针对利比亚的行动中所显示的，实际军事行动严重背离安理会授权决议的初衷。这20多次打着联合国旗号的军事行动，非但没有对目标地区或国家的政治稳定和秩序恢复产生积极影响，其中的一些事实上已经演变成了列强之间的军事联合针对特定（通常是弱小的、战略地位重要的）国家的赤裸裸的战争行为。在联合国前40年历史上，即冷战期间，除了两次极端情形（美国为首的联军在朝鲜的行动和英国海军在罗得西亚的行动），这种对他国内部事务干涉的军事行动是不可以想象的。

在法国大革命中形成的“不干涉他国内政”原则，不仅在理论上早已经作为了国际关系的基本准则，明文规定在联合国宪章的七项原则之中，而且在实践中得到明白无误的确认。1956年英法干涉苏伊士和苏联干涉匈牙利、1975年印度尼西亚干涉东帝汶和摩洛哥干涉西撒哈拉、1979年越南干涉柬埔寨、1979年苏联干涉阿富汗，以及1983年美国干涉格林纳达和1979年干涉巴拿马等，都受到了联合国大会的严正谴责。

然而，苏联解体、冷战结束之后，情况发生了变化。几个主要的西方国家，将不干涉他国内政原则弃在一边，举起了人道主义的旗帜，宽泛地解释《联合国宪章》中所规定的可以采取集体强制措施的条件，即“和平之威胁、和平之破坏、或侵略行为之是否存在”。它们轮番主导了几乎所有的20多次对于“本质上”仍然“属于任何国家国内管辖之事件”的军事干涉行动，美其名曰“人道主义干涉”。这些所谓“人道主义干涉”的合法性，即使在西方国家内部也遭到质疑。

这是因为有两个基本的事实的存在。第一，载入《宪章》第二条的“不干涉他国内政”原则，具有强行法性质，对联合国各成员国的法律拘束力无可争辩，不满足极其严格的程序规定不可更改，更不可废弃；第二，包括两个人权公约在内的所有国际条约都没有规定可以对一个国家的内部事务采取军事干涉，不论这种干涉披有何种外衣。不干涉他国内政原则与对他国内部事务采取军事干涉，是对立的，但不是统一的。只要前者存在，后者就有法理上不可逾越的障碍。两者无法并存。那种试图在《宪章》中断章取义寻找法理根据的努力，无异于自欺欺人。

不干涉他国内政原则是联合国这座参天大厦之基石，替代或废弃它，受到“削弱或摧毁的”必将是联合国自身。不仅如此，《宪章》为集体强制措施的实施设置了十分严格的条件。遇有“和平之威胁、和平之破坏、或侵略行为”之存在，为防止情势之恶化，穷尽“武力之外之办法”是必须的（第四十一条）。另外，“和平之威胁、和平之破坏、或侵略行为之是否存在”，应由安理会集体断定，而不应听凭个别国家恣意定性并把这样的定性强加于安理会。在这后一方面，联合国安理会是有深刻教训的。

2003年2月5日美国时任国务卿鲍威尔在安理会出示伊拉克发展大规模杀伤性武器计划证据  图片来源：www.clikhear.palmbeachpost.com

安理会集体安全机制还能走多远？

下面以2003年伊拉克战争为例，看一看安理会是如何被误导被利用的。

以美英为首的西方联军对伊拉克采取军事行动，是基于以下两个理由：一、伊拉克拥有大规模杀伤性武器；二、萨达姆政权与基地组织有联系。这场战争从发生到现在已经10年。当我们回过头来对其进行反思的时候，发现它是那么的荒谬无稽。战前，发动这场战争的真实动机只有美英两国少数几个最高决策者明了。战后，包括美国人和英国人在内的全世界的人们都发现自己被愚弄了。从几个关键的局内者在不同时间的表白，可以清楚地了解发动这场战争的人在战前是如何推销他们的战争计划，在战后又是如何推卸他们的战争责任的。

2003年2月8日，美国时任总统布什在广播讲话中声称“我们有各种情报来源显示萨达姆.侯赛因最近授权伊拉克战地指挥官使用化学武器――这位独裁者告诉我们他并不拥有的极端武器”；3月18日，他再次强调“情报确认伊拉克拥有并藏匿各种致命武器”；2003年2月5日，时任美国国务卿鲍威尔在联合国安理会会议上说“我们了解到萨达姆.侯赛因确实拥有大规模杀伤武器并确定要制造更多这样的武器”。2003年5月30日，布什在接受波兰电视台记者采访时信誓旦旦地说：“对于那些说我们（在伊拉克）没有发现受到禁止的生产设备或武器的人，我要说他们错了，我们找到了”。

然而，就在布什总统第二任期即将结束前夕，即2008年12月1日，他通过美国广播公司电视采访承认针对萨达姆. 侯赛因的战争决定是基于错误的情报。他表示“总统任期内最大的遗憾是（美国）在伊拉克情报的失误”。人们也许永远无法真正了解美国决策层是否真的因为情报的失误而做出战争的决定。但是，美国前财长格林斯潘的一番话或许会给我们一些启示。他在2007年出版的英文版回忆录《动荡年代》第463页中说：“令我感到悲哀的是，发动伊拉克战争主要是为了石油。这是人所共知的事实，但（政府）在政治上又不便承认。”

以莫须有的罪证发动伊拉克战争，美国当然应该受到指责。而通过其决议给这样的战争披上合法外衣的联合国安理会同样难辞其咎。令人悲哀的是，冷战结束20年来在安理会20多次授权采取的军事行动中，类似伊拉克战争这样的荒谬之事，还不少见。2011年安理会针对利比亚的设置禁飞区的军事行动授权，被法英美等大国所曲解和利用，正受到越来越多的国家质疑。20年来世界范围内战争和武装冲突不是减少而是增多的事实，已经开始动摇联合国安理会的信誉，把人类和平的希望寄托在安理会的集体安全机制上，势将证明是水中捞月镜中花。