二、1975年以后：“迁徙自由”从宪法中消失了

自1975年宪法取消“迁徙自由”之后，之后的78宪法、82宪法都没有恢复这一条款。虽然选择一致，但考虑的出发点，却显然有所不同。

75宪法：为保住文革“果实”而取消“迁徙自由”。

75宪法被公认为是一部严重倒退的宪法；严格来说，它根本就不像是一部宪法，而更像是一份政治宣言。

在公民的基本权利和义务这一章中，仅因为毛泽东的建议，增加了一项“罢工自由”，却把54宪法所规定的：公民在法律上一律平等、公民有居住和迁徙的 自由、国家关怀青年的发展、公民有进行科学、文艺和其他文化活动的自由等多项基本权利砍掉；更严重的是，原宪法中为了实现公民的经济、文化方面的基本权利 而作的各项保证，也被一律删去了。

可以说，75宪法仅仅是为特殊政治目的而诞生的，其内容甚至混乱到了连“什么是权利，什么是义务”这样最基本的概念都混淆了的地步。譬如宪法第二十 六条竟作了这样的规定：“公民的基本权利和义务是，拥护中国共产党的领导，拥护社会主义制度，服从中华人民共和国宪法和法律”——国家的根本大法，竟把权 利和义务混为一物，这实在是匪夷所思。“服从中华人民共和国宪法和法律”，这只能是公民的义务，怎能能说成是权利呢？一个人的权利，是可以选择行使，也可 以选择不行使的；而且，权利也是可以被剥夺的。如果“服从中华人民共和国宪法和法律”是权利的话，难道说，民众竟然有选择不服从的权利？难道国家竟然有剥 夺民众“服从中华人民共和国宪法和法律”的“权利”？这未免太荒诞了。

如上期专题所述，1975年宪法，“把‘文化大革命’的基本理论、基本实践，都提升到了根本大法确认的地位”。也就是说，75宪法出台的根本目的， 是为了保住文革的“胜利果实”。如此，其取消“迁徙自由”，就是必然中事了——“文革”的诸多“成果”，皆来自“迁徙禁止”（有一种意见认为“文革”大串 联是高度的迁徙自由，这是严重的误解，所谓“迁徙自由”，乃是生存权的一部分，大串联则不过是一种运动，与生存权毫不相干）；更何况，取消此条款，对压制 当时日趋高涨的知青回城的呼声，有着极大的现实意义。此次宪法取消“迁徙自由”，是历史性的，意味着我国公民的自由迁徙和居住的权利，自近代以来，至此彻 底失去了宪法保障。

78宪法：城市就业压力巨大，不可能恢复“迁徙自由”。

当然，严格禁止农民流入城市并不意味着不存在“人口迁徙”。据统计，在1962—1979年期间，全国累计下乡的城镇知识青年有1776万之众，加上几百万的机关干部职工下放农村，总共有2000余万城镇人口流人农村。

1977年11月，国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》，指出：从农村迁往市、镇(含矿区、区等。下同)，由农业人口转为非农业人口，从其 他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控 制。中国民众极其熟悉的“农转非”问题，就此出现。为严格控制农村人口向城市迁徙，公安部还制定了明确的“农转非”控制指标，即“每年批准从农村迁入市镇 和转为非农业人口职工家属人数，不得超过非农业人口数的1.5‰”。

与“农转非”这一名词同时流行起来的，是知青回城。刚刚走出文革的城市，经济体系尚未复原，1000余万知青的回涌，所带来的就业压力空前强大。在这样一种情形下出台的1978年宪法，自然是不可能恢复“迁徙自由”条款的。

82宪法：做不到“迁徙自由”，就不要把它写进宪法。

1982年宪法，是建政以后至今，在尊重民意方面做得最好的一部宪法。在修订过程中，曾广泛征求了民众的意见。当年的许多关于宪法修改的群众来信，在今天读来，仍然对灵魂极具触动作用，譬如：

北京的李俊生建议规定“法律面前人人平等”；
邢台的刘丙生建议规定“在法律(真理)面前人人平等，不允许有特殊公民”；
武汉的郑忠勤建议，宪法应明确规定：“工会在党的领导下，政治上和经济上都保持独立性，任何人都不得干涉工会内部的工作和社会活动；工会要保护工人的政治生活和物质生活，不受侵犯”；
广东的梁煜春建议宪法规定：人民“有权弹劾国家和政府领导人”，国家和政府领导人“可自动辞职”，而且应废除“领导终身制”；
广东的黄岳衡、陕西的杨华等分别来信，反映自己“轻信了宪法写的罢工自由而参加了罢工，因此被劳动教养”，认为既然无法兑现，还不如取消罢工自由；
广西的杨春桓反映，当地海关曾扣押他投给港台报纸的稿件，认为“宪法既然规定公民有言论、通信的自由就应理所当然地得到享受”；
内蒙古的王建彪建议：公民应有权在报刊上对党政领导人的讲话进行评论和批评，他还希望宪法规定“公民有权持不同政见”；
贵阳的肖行提出设想：国家除全国人大和国务院之外，同时可平行设置六个院：参政院、科学院、考试院、监察院、检察院和司法院；
宁夏的张先畴认为应制定有关法律，规定各级人民代表的权利、义务和条件，提倡选民毛遂自荐和竞选；
天津的席长江建议：宪法规定候选人必须有竞选演说，必须同选民见面。
一位叫做镇之的公民建议：在中国共产党领导下，实行社会主义基础上的竞选制。
洛阳的冯旭东建议：宪法规定“民心测验制度”，每隔两年测验一下人民对领袖的意见；……
（引自许崇德《中华人民共和国宪法史》）

民众对“迁徙自由”也存在着强烈的渴望。

上海的沈浩建议：宪法应写上“公民有居住自由”；
四川的胡先忠、郑海星，抚顺的赵清史，内蒙古的王建彪等都来信提出应规定“公民有迁徙自由”，后两封信还建议宪法规定“公民有自由选择工作的权利和移居国外的自由”。
四川的裴在仁、广州的邝强盛建议宪法给两地分居的夫妻以迁徙与居住在一起的自由权利。

但是，82宪法最终没有恢复“迁徙自由”的条款。据参与本次宪法起草制定工作的法学家吴家麟的解释，理由是这样的：

“宪法要建立它的权威，要真正贯彻实施，有保证。有些做不到的就不要写进去。因为有法不依，不如无法。无法盼法，大家还觉得有希望；有法不依，连盼头都没有了。”

同样参加了本次宪法制定工作的法学家肖蔚云的说法也是一样的：

“这里面有的还提出来要写上迁徙自由，一九五四年是写了公民有迁徙自由。当时，情况不完全一样。现在要有迁徙自由，住在北京的人都知道，你要都迁到 北京来，这也不可能。也解决不了住房、吃饭、上街、交通这些问题。写上也是做不到，做不到的因此就不写，没有别的理由。如果实行迁徙自由，现在农村的人口 都往大城市迁，都往北京迁、上海迁，那实际上做不到。做不到写上宪法就是空的，就不能写。”

本次宪法修改委员会秘书长胡乔木的说法则是：“这个问题要考虑到实际不可能实现。不仅目前有困难，将来也是无法采纳的。不能让农村人口自由进城。现在城市很困难，有了权利大家便都到城里住来了，那是不能规定的。”

结语：“自由迁徙”意味着什么？意味着公民可以自由选择自己的生存环境。故而，“自由迁徙”的权利是公民的“生存权”的一部分；而“生存权”是每个 公民与生俱来，不可剥夺的。1982年宪法很显然没有认识到这一点，而仍然将“自由迁徙”视作一种政府可操控的行政权利；具体到中国社会，城乡二元结构造 就了种种福利、待遇差别，没有“迁徙自由”的农民，遂成了这个国家里的“二等公民”。

现在，是无法体现出“人权”“平等”的。（完）