近代中国第一次在宪法中明文规定公民享有迁徙自由，是1912年制定的《中华民国临时约法》。约法第二章第六条第六款规定：“人民有居住迁徙之自由。”

此后，无论是袁世凯时代、北洋时代，还是国民政府时代，其制定的宪法及宪法性文件，都明确承认公民有“迁徙之自由”。中共治下的革命根据地，也曾制 定过多个宪法性法律文件，对公民“迁徙之自由”的权利也做了肯定，譬如1941年颁布的《陕甘宁边区施政纲领》第三条规定：“保证一切抗日人民(地主、资 本家、农民、工人等)的……迁徙之自由权”。

1949年之后，迁徙自由也曾一度进入了宪法，但很快就名存实亡，1975年更是被从宪法中取消掉了，此后，1978年宪法、1982年宪法，均未恢复。这些变迁背后，有怎样的历史背景？

他们是中共建政因丧失“迁徙自由”而受损最重的一群人，以前，他们被称作“盲流”，现在，他们是“农民工”。

一、1975年以前：“迁徙自由”尚留存在宪法中

中共建政后制订和颁布的宪法性文件和宪法中，《共同纲领》和1954年宪法都明确规定：承认和保障公民的迁徙自由。但这种保障是否得到了切实的落实，则是一个需要具体讨论的问题。

梁漱溟1953年说：农民进城，“城里不能容，又赶他们回去。”

1953年9月，毛泽东与梁漱溟在全国政协委员会扩大会议上发生了一场激烈争论。梁漱溟在会上发言说：

“过去中国将近三十年的革命中，中共都是依靠农民而以乡村为根据地的。但自进入城市之后，工作重点转移于城市，从农民成长起来的干部亦都转入城市， 乡村便不免空虚。特别是近几年来，城里的工人生活提高得快，而乡村的农民生活却依然清苦，所以各地乡下人都向城里（包括北京）跑，城里不能容，又赶他们回 去，形成予盾。有人说，如今工人的生活在九天，农民的生活在九地，有‘九天九地’之差，这话值得引起注意。我们的建国运动如果忽略或遗漏了中国人民的大多 数——农民，那是不相宜的，尤其中共之成为领导党，主要亦在过去依靠了农民，今天要忽略了他们，人家会说你们进了城，嫌弃他们了。这一司题，望政府引起重 视。”（引自《梁漱溟问答录》）

对梁漱溟的意见，毛泽东是不认可的。他在次日的一次即席讲话，不点名地反击了梁漱溟。毛泽东说：“有人不同意我们的总路线，认为农民生活太苦，要求 照顾农民。这大概是孔孟之徒施仁政的意思吧。然须知有大仁政小仁政者，照顾农民是小仁政，发展重工业、打美帝是大仁政。施小仁政而不施大仁政，便是帮助了 美国人。有人竟班门弄斧，似乎我们共产党搞了几十年农民运动，还不了解农民。笑话！我们今天的政权基础是工农联盟，工人农民在根本利益上是一致的，这一基 础是不容分裂，不容破坏的！”（引自《国史纪事本末（1949-1999）第二卷·社会主义过渡时期》）

所谓“照顾农民是小仁政，发展重工业、打美帝是大仁政”，其实是指当时确立的优先发展重工业、农业为重工业服务的经济方针。在这一方针指导下，农业 生产所创造的财富，很大一部分被政府低价或无偿征用，转而用于工业建设。这直接影响了农民收入，拉大了城乡差距，同时也就催生了“各地乡下人都向城里跑” 的现象。

1954年制宪：毛泽东是不同意将“迁徙自由”写入宪法的。

虽然1953年已经出现“赶进城农民回村”的现象，但并无法律条文明确限制公民的自由迁徙。1954年宪法，更直接将公民的“迁徙自由权”写入了宪法，其第90条规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。

但据曾参与本次宪法制定的董成美教授回忆，毛泽东本来是不同意将“迁徙自由”写入宪法的。董成美说：

“毛主席在宪法起草中是不同意规定迁徙自由的，他认为人不能想到哪儿就到哪儿，得有制度；城里人就是城里人，乡下人就是乡下人，不能随便来回移动。 但是后来宪法仍作了规定，没有听毛主席的，我们大都认为规定迁徙自由是有必要的。”（引自《1954年宪法与新中国宪政·关于制定1954年宪法若干历史 情况的回忆（董成美教授访谈录）》）

据1954年5月31日宪法起草委员会第五次全体会议记录记载，毛泽东的秘书、担任宪法起草委员会副秘书长的田家英，也是反对将“迁徙自由”写入宪法的：

“在讨论时，有人问田家英为什么没有写迁徙自由？他解释说，主要原因还不是怕农民进城，也不是怕建设时搬迁不了的问题。原条文规定了居住自由，可以 包括迁徙自由，居住自由比迁徙自由更广泛。比如一个人有多处居所，今天在这里住，明天在那里住，这并非迁徙。最后邓小平说，写上‘迁徙’少费唇舌。”（转 引自蔡定剑《宪法精解》）

1958年划分户口：彻底架空了54宪法关于迁徙自由的规定

但是，允许“迁徙自由”的好景，注定是长不了的。因为“社会主义工业化”优先的路线是既定的——土改完成后，1952年的全国粮食生产虽然得到了迅 速恢复，比1949年提高了44.8%，但3200亿斤的总量，虽已足够养活全国百姓，却不足以提供工业化发展所需的巨额原始积累。如此，一方面，政府须 维持住现有的产量格局，其基本手段就是努力将农民限制在土地上，防止其因收入差距的诱惑进城而造成抛荒；另一方面，又必须采取手段增加农业产量，按照毛泽 东的设计，其基本手段则是引导和组织农民走农业集体化的道路。这两者都有一个共同的前提，即严防死守城乡差距，控制农民弃地进城。

正是出于上述原因，从1955年6月到1957年12月，国务院先后发布《关于建立经常户口登记制度的指示》、《关于防止农村人口盲目外流的指 示》、《关于防止农民盲目流入城市的通知》、《关于制止农村人口盲目外流的指示》，严格禁止城市部门私自向农村招工，限制农民进入城市——也就是说，54 宪法刚刚写入“迁徙自由”，就已经成了一纸空谈。但如果联系到1957年3月17日，毛泽东已正式提出了“取消宪治（法）课，要编新的思想、政治课本” （据中央文献出版社1990年版《建国以来毛泽东文稿》第六册），宪法被架空，也不过是情理之中的事情罢了。

1958年1月9日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例第一次以法律的形式，“推翻”了54宪法关于公民居住、迁徙自由 的规定。其第10条第2款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住户 口登记机关申请办理迁出手续。”这意味着对于农村居民来讲，合法转化为城市居民的方式受到了最大可能程度的限制。从此，“城乡二元”这样一种等级制社会结 构开始成型。

牺牲“迁徙自由”，并没有换来真正的工业化。

1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中非常明确地说出了牺牲“迁徙自由”的目的之所在：“重工业是我国建设的重点。必须优先发展生产资料生产， 这是已经定了的。但是决不可以因此忽视生活资料尤其是粮食的生产。如果没有足够的粮食和其他生活必需品，首先就不能养活工人，还谈什么发展重工业？”

也就是说：农业必须为重工业提供最原始的资本积累。为了尽可能挖掘农业生产的潜力，需要做到两点：其一，必须牢牢地把农民捆绑在土地上；其二，必须牢牢地把农民生产的粮食控制在国家手里。实现前者的手段，是取消“迁徙自由”；实现后者的手段，是实行粮食统购统销。

但这两种手段，结果都没有起到预想的效果，反而产生了巨大的负面作用。优先发展的是重工业，尤其是国防军事工业，这些都属于资本密集型产业，而不是 劳动密集型产业，这就意味着其对资金的短缺有强烈的需求，同时又对剩余劳动力有强烈的排斥。也就是说，重工业的发展规模越大，对城乡“迁徙自由”的控制需 求也就越盛，这是第一个恶性循环。

第二个恶性循环，是统购统销非但不能使国家掌控到更多的粮食，反而使粮食总产量迅速大幅度减产。如薄一波在《若干重大决策与事件的回顾》中所说的那样：

“统购统销割断了农民同市场的联系：土地种什么，信息不是来自市场；农民对自己的产品，处理无自主权，即使有余粮，也不能拿到市场出卖，这就排除了价值规律对农业生产的刺激作用。这种弊病在“一五”期间就表现出来，1958年以后就更加明显了。”

农民生产积极性受到抑制的后果，是农业生产长期徘徊不前，粮食产量长期没有大的突破，相当一部分农民的温饱问题长期没能得到妥善解决。后来，国家还 不得不从国外进口粮食以补充国内需求之不足，1980年前后，我国每年需进口粮食1300多万吨。原本按设计应该为工业提供原始资本积累的农业，却反过来 制约了工业的发展。

当然，受害最深的仍然是农民。如薄一波在《若干重大决策与事件的回顾》中所言：“由于一开始我们就对发展重工业要求过急，对农民生活的改善注意不 够；由于否认价值规律的作用，而且农业税负担又已经定死，因此，在实际上就无法同剪刀差真正决裂。以后，由于‘大跃进’和‘文化大革命’十年动乱的两次大 灾难，使国民经济遭受严重破坏，更不得不要求农民承受更大的剪刀差负担了。”

“闯关东”：一个关于自由迁徙的血泪故事。

“农民承受更大的剪刀差负担”的结果，是带来了普遍的饥饿。以河南省唐河县为例：

1953—1958年唐河县农村粮食征购数量占总产量的平均数为24.1%，最高的年份是1958年，征购比率为29.7％。但是到了1959年， 征购比率陡然增至54.3％，也就是说农村有一半以上的粮食被征购走了。1960年的征购比率为35.1％。这造成了农村口粮严重透底。（引自田锡全《革 命与乡村·国家、省、县与粮食统购统销制度：1953～1957》，参见《唐河县粮食志》，第70、24页）

这种负担的背后，是唐河县的人口从1958年的73万人(1953年底为78万多人)，减少为1961年的62万。（转引自曹锦清《黄河边的中国：—个学者对乡村社会的观察与思考》）

这样一种背景下，农民对“迁徙自由”的冲击也就可想而知了。最典型的莫过于山东出现的“闯关东”浪潮。《山东商报》编纂的《闯关东那些事儿》一书记载了大量山东百姓冲破迁徙禁令，前往关东求生的故事。譬如其中一篇文章如此写道：

“临沂费县的普通市民祝效远先生，曾经在1970年的时候，也去过关外，他在看到‘山东东北一家亲’的报道后，特意给我打来电话，讲述了他当年闯关 东的故事，他满怀深情地说，如果没有当年的闯关东，也许他早已经饿死了，是关外的那片黑土地，让他得以生活下来，每每想到此，祝先生总会泪水盈眶。 1970年的中国，对于广大的农民来说，是一个灰色的年月，……祝效远给我特意算了一笔账，一个农民，在地里辛苦耕种一天，才三四个工分，合计起来，连一 毛钱都不到。‘生产队的食堂也关了，饭也没的吃了，冬天山上连柴火都没有，还要在大冬天饿着肚子修水库。’祝效远说，正是因为这些严酷的现实，逼得他不得 不开始想办法谋生。最后，祝效远决定去东北吉林长白山一带，投靠自己的姐姐。于是，他坐上了前往关外的火车，这一走，就是十年。

“然而，抵达长白山以后的祝效远，却遇到了一个令人尴尬的问题，那就是由于没有身份，自己将面临被抓的危险。‘那些年，偷着去关外的人太多了，这些 人大部分都是属于盲流。’祝效远说，那时候在车站，基本上都有一批戴着红袖章的人，专门负责抓盲流，一旦抓住盲流，就直接遣返回原籍。‘光遣返还好了呢， 回到村里，批斗会是免不了的，还要关牛棚。’没有介绍信的祝效远，就险些被那些纠察队的人当盲流抓起来，还好他的姐姐及时出现，才算是把他救了出来。”

祝效远先生是幸运的，因为幸运，所以能够在多年之后来讲述这样一段关于“自由迁徙”的血泪故事。（待续）