清华大学法学院教授何海波 

北京大学法学院教授姜明安

 

最高人民法院行政庭副庭长王振宇

　　核心提示|11月1日，被称为“民告官”法的《行政诉讼法》(以下简称行诉法)在颁布25年来作出首次修改，规定“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”，还在立案、判决等方面做出新规，旨在消除民告官的“难”。这“药”到底是否对症、剂量如何、疗效怎样？全国人大常委会办公厅新闻局4日邀请全国人大常委会法工委、最高人民法院的相关负责人，及北京大学、清华大学的法律专家，就此接受记者采访。

　　大河报作为北京之外仅有的三家都市报之一，参加了本次采访，这也是本报今年之内两次赴全国人大常委会进行采访。

　　尴尬的现状：民告官案原告胜诉率不到10%

　　“‘民告官，难告赢’，到底是民‘不懂法、不会告’，还是法院‘被干预’？”4日，全国人大常委会办公厅新闻局在全国人大机关办公楼会议室请有关专家就新修改的行政诉讼法接受记者采访。

　　大河报作为北京之外仅有的三家都市报之一，参加这次采访。当大河报记者向最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇提出上述问题后，他连连点头称：“谢谢你提出的这个问题。”

　　王振宇介绍，中国行政诉讼有个特点就是原告的胜诉率即被告的败诉率低。10年前被告败诉率占30%左右，近年来下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。

　　“现在我们已经感到这是一个问题。”他坦言，个中原因非常复杂：行政审判是一个“年轻”的审判，有法院自身的原因，也有老百姓“不会告”的原因，但最突出的，还是目前审判体制不配套、不适应。现行体制下，人民法院受制于地方。不仅行政审判、民事审判甚至刑事审判都受制于这种环境。

　　行政审判“受困”最突出，“因为行政审判的被告就是当地政府以及行政机关，审理的行为就是政府的职能行为。”王振宇拿出一组数字：行政诉讼的上诉率是最高的，申请再审率也是最高的，大概是民事和刑事的6倍和8倍，有一些地方甚至出现了行政案件件件上诉。

　　“现在体制的问题，已经导致行政诉讼的功能受到了很大的制约。”王振宇说，老百姓很难相信法院会“顶住压力”，为民主持公道。这是司法公信力的问题。“司法公信力就是法治的生命线，十八届四中全会已经把它提到这样一个高度，说明这是一个要命的问题。”

　　他指出，在司法改革乃至中央一些政策、包括领导人的讲话中，都明确强调，人民法院不是地方的法院。

　　肯定河南做法：异地审理民告官，符合司法改革方向

　　事实上，为了减少政府干预，河南省从2013年起试点民告官案件异地审理，首次将原本应在商丘市睢阳区法院审判的案件放在了商丘虞城县法院公开审理。去年9月，信阳、南阳、安阳成为河南省法院行政案件异地审理的改革试点。截至今年5月，信阳共受理一审行政案件256件，审结183件；中院受理二审案件41件，审结35件。行政机关败诉率上升17%，群众的胜诉率大大增加。

　　今年5月28日，河南省高院在全省中院实行行政诉讼异地管辖分工，如郑州中院管辖本应由许昌中院管辖的一审行政案件，许昌中院管辖本应由郑州中院管辖的一审行政案件。并且这三类案件，异地审理。一、以县级政府为被告的案件，实行异地管辖；二、以设区的市政府(也就是通常说的地级市政府)为被告案件，一律实行异地管辖；三、环境保护方面的行政案件，不论级别高低，一律实行异地管辖。

　　如今，新修的行诉法正式推行异地审理这一制度，如何评价河南的先行？王振宇说，只要符合行诉法的规定，在宪法和法律的框架下，对摆脱目前的体制困境有探索，我们的态度是支持的。“我们提出要把这种经验推广出去。原来的异地管辖一般都是一审案件，在基层法院的层次，河南的异地管辖实际上是把二审也纳入进来了，中院也交叉，这符合现在司法改革的方向。”他肯定道。

　　处方1 明令行政机关 “别插手 ”

　　“为什么法院明知行政机关违法却难以判决其败诉？原因很简单，就是法院缺乏足够的独立性和权威性，法院受到了来自地方政府有形和无形的干预。”清华大学法学院教授何海波认为。

　　“我家乡有一家全国行政审判先进法院，但法官告诉我，这些年来凡是告县政府的，老百姓没有一个打赢官司的。”何海波讲述自己的亲身经历，但他认为：指责法官不够勇敢、不够公正，是有失公允的。“法官如果违反了‘潜规则’，将承担不利的后果——有的法官因为坚持法律、依法判决，被调离审判岗位、免去职务，还有被追究的。”

　　与会者一致认为，摆脱地方干预，最根本的还是要靠司法体制改革，此次新修的行诉法中规定“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”，“这是放在原则中的规定，它很重要。具体落实要与后面的妨碍诉讼的责任追究问题结合，就是对它的保障，也是新法具有针对性的规定。”王振宇认为。

　　那么，今后行诉案中，老百姓胜诉的比例会不会明显提升？何海波愿意对此猜想，这是他对新法的期待。

　　处方2 民告官案“上提一级”管辖

　　民告官，既然当地政府可能干预法院，那换个被告“手伸不到”的地方不就行了？原来的行诉法规定：基层人民法院管辖第一审行政案件。新修的行诉法对此作出了改变：一是经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。二是对国务院部门或者县级以上地方人民政府的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。这就是老百姓通常所说的“上提一级”，不受同级地方政府管辖。

　　处方3 行政机关须有人应诉

　　民告官，有几难，还有一“怪”，就是“告官不见官”，此次新修行诉法，“要求行政机关负责人出庭，原来的问题就解决了。当然不是每次都出庭，万一出不了庭，也要指定其他人出庭。”北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安说，这是他极为重视的一点。

　　而河南省早在这方面有所作为。几年前郑州市政府法制办就出台文件，要求行政诉讼案件一把手要出庭应诉。去年，省高院就在推行“行政首长出庭应诉”制度。今年举行的全省法院行政审判工作会暨推进行政首长出庭应诉工作现场会上透露，郑州市的行政首长出庭应诉率由2010年的不到20%提高到目前的74%，创造出了“郑州经验”。

　　“行政首长应诉有好处。”何海波认为，首先利于其了解案情，其次利于首长监督行政机关各部门依法行政，再次是利于结案和判决执行。

　　河南省的数字也说明了这一点，去年以来，全省法院共受理行政案件23002件，审结19787件，结案率86%。其中，判决行政机关败诉的占41.27%。河南省的行政机关败诉率远高于全国平均水平。

　　“但也并非行政首长不出庭就要给处分。”全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东介绍，法律规定是一个原则性的要求，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。但是，现在很多案件发生在基层，如果每个案件，局长、县长都出庭，也不现实。法律规定，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。“行政机关负责人未必每个案件都要出庭，但也不能只派律师出庭。”

　　处方4 不执行的直接罚负责人

　　有人说，就算老百姓赢了，行政机关不执行法院判决怎么办？“原来一点办法都没有，现在加了三个办法。”姜明安指出新法亮点：一是原来罚行政机关的，不痛不痒，现在改为罚负责人；二是不执行的要予以公告，在报纸上、互联网上公布不执行的行政机关，这比罚款还厉害；三是情节恶劣的，还可拘留，“拘留一般不会实行，但一把剑悬在那里，也能起威慑作用。”