反腐趟雷区

本刊实习记者 王丽娜/文

《财经》杂志　2013年01月27日

十八大之后，中国反腐舆论高涨，力度加大，两月间已有两名省部级官员被免，接受调查。中共中央总书记习近平在十八届中央纪委二次全会上明确提出“要把权力关进制度的笼子里”，显示中共新一代领导人将以制度反腐作为治理腐败的根本之道。其中，官员财产公示制度、腐败存量特赦处理、规范法外反腐力量、合理发挥社会力量和媒介的作用等都可能成为制度选项。中国30年的反腐现实表明，腐败已从权钱交易、权色交易转为权权交易，向要害部位和核心层级渗透并巩固，只有通过制度性反腐才能大面积、大范围、深入地解决社会转型、体制转轨期间所出现的问题。

　　2013年1月22日，中共中央总书记习近平在十八届中央纪委二次全会上称，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”

　　这次会议既有新年反腐大计的部署，亦可观新一届中央集体的施政风向。

　　自中共十八大以来，习近平已多次就此公开表态。他首次出访时在广东指出，“现在我国改革已经进入攻坚期和深水区，我们必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。”在政治局第一次集体学习时又称：“大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈。”

　　中国纪检监察学院副院长李永忠观察到，“腐败问题越演越烈”这一说法是首次出现在总书记的公开话语里。

　　与此同时，反腐重拳连出，两个月间免去了李春城、衣俊卿两名省部官员，其中正在受查的李春城是十八大后首位落马的候补中央委员。

　　而新华社首次披露政治局常委的家庭成员信息，亦被民间解读为推动官员财产公示的信号。

　　最新的进展是，十八届中央纪委二次全会公报提出，认真执行领导干部报告个人有关事项制度，并开展抽查核实工作。反腐力度逐渐加大，已为大势。

　　2013年引首以望，既是十八大之后的开局之年，又是第二个反腐五年规划(《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》)的起草接近尾声之际；还是中国加入《联合国反腐败公约》后的履约审议年，来自内外部的压力与改革契机并存。

　　按照中央纪委研究室主任李雪勤的说法，在建立健全惩治和预防腐败体系问题上，第一个五年规划主要是“建立”，下一个五年规划主要是“健全”，重点放在健全体制机制制度上，核心是把权力管好。这与《联合国反腐败公约》所要求的反腐“更加制度化、机制化”不谋而合。

　　1979年以来的反腐实践证明：经济体制改革与政治体制改革不同步所拉开的缝隙，恰是腐败滋生蔓延并得以易发多发的生存空间。李永忠认为，腐败从权钱交易、权色交易转为权权交易，大案、要案频发，向要害部位和核心层渗透。因此，应该把制度反腐作为中国特色反腐的根本之道，“唯有制度反腐才能大面积、大范围及比较深入地解决社会转型、体制转轨期间所出现的问题”。

　　前瞻制度反腐，不仅要在官员财产公示、腐败存量处理、“法外反腐”的使用和规范、民众参与等方面推陈出新，更须通过改革权力结构，趟过腐败雷区，推进改革进程。

　　网络反腐与鼓励举报

　　1月17日，衣俊卿被免去中央编译局局长职务，新华网称其“因为生活作风问题不适合继续在现岗位工作”。此前，女博士常艳12万字网文自曝与衣俊卿婚外情，在网络疯转。这仅是网络反腐拉下的官员之一。

　　2008年底被网民曝光的南京“名烟局长”周久耕，从蹿红网络到被免职仅用了15天。2012年，“表哥”杨达才、雷政富不雅照、“房叔”蔡彬等事件使微博反腐突起。

　　纸媒、网媒、外媒与自媒体，似乎组成一个立体网络，正自发对中国官员进行“财产公示”。

　　反腐是一场没有硝烟的战争，仅仅依靠职能部门，不足以打击腐败。民众作为反腐的主力军，其作用不容忽视。网络公开反腐反应快、传播广、影响大，同时，网络反腐亦凸显了传统渠道的不畅，民众反腐的迫切愿望和对清廉政治的向往。作为反腐主力军的民众为何不依托、不信任官方举报渠道，而选择网络反腐，是值得反思的问题。

　　2012年12月28日，十一届全国人大常委会通过了《关于加强网络信息保护的决定》，立法推进网络实名制。这一决定给逐渐兴起的网络反腐笼罩了一层不确定性。不过，11天之后，中央纪委新闻发言人崔少鹏在发布会上表示，各级纪检监察机关提倡实名举报，凡是实名举报的，优先办理，及时回复。

　　2003年，网络举报就已进入官方反腐渠道。当年，最高检察院建立网络举报平台。两年后，中央纪委信访室、监察部举报中心的网址公布。但因官方网络举报渠道的低调、非透明，其处理效果如何外界所知不多。

　　事实上，早在十五大报告中即明确，“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与。”来自纪检部门的人士称，这些年来前四句话有不同程度的落实，但最后一句却没有得到落实。

　　李永忠认为，群众没有参与进来，或者是少平台，或者是缺渠道，在期望之下，眼看腐败越来越严重，不满情绪逐步上升，就会由对腐败分子的不满逐渐转向对反腐机关的不满。因此，“网络反腐是群众自发参与和支持反腐的契机。对群众参与反腐要疏导不要阻挠，要回应不要回避，要积极引导而不要扮演行政领导。”

　　在支持和鼓励群众举报方面，香港廉政公署的经验或可参考。香港廉政公署发言人对《财经》记者介绍，香港市民对廉政公署的信任，可从具名举报的比例看出。廉政公署成立之初，收到的举报中，只有约三分之一的投诉人愿意提供个人资料，但近年具名举报的比例为70％以上。

　　廉政公署实行的举报人保密政策，也让举报人安心举报。所有举报材料均以秘密档案处理，只有获授权人士在必要知情的情况下才可接触，廉署人员必须遵守保密守则，否则视为违纪甚至违法。

　　香港还设有保护证人法例，让执法机构在法律的框架下对证人做出适当保护。廉政公署经过评估，如需为证人安排保护措施，可把证人纳入保护计划中。比如24小时人身保护、给身份证换名字、适当时安排去国外等。

　　香港廉政公署前副专员郭文纬称，对实名举报者，廉政公署的承诺是48小时给出答复是否跟进调查，如果对方同意见面还可约见。如果证据不清楚，会向举报人说清楚。调查结束后会告知举报人。“一般来说至少90％的举报一年里会处理完，每一年廉政公署都会公布这个数字。”

　　中央纪委有关实名举报优先办理的承诺如能落到实处，将可获取更多的群众支持。目前自发的网络反腐，机会成本太大、胜率太低、风险太高。有关纪检人士建议，在反腐中应发挥社会组织如工会、共青团、妇联、媒体、民间机构在政治参与中的作用，让分散式的反腐转变为有组织的反腐。“公民社会的形成，就要依靠社会组织的发育，而社会组织的出现必须要在政治体制改革和反腐中发挥应有的作用。”

　　“锁着的抽屉”如何打开

　　在“房叔”、“房姐”相继曝光的同时，有关官员抛售房产之说亦频现报端，这再次引起各界对官员财产公示制度的讨论。

　　官员财产公示自1988年进入官方视野，曾一度列入立法规划，后因种种原因搁置。去年12月28日，官方重提研究论证建立国家公职人员财产申报方面的法律制度，但这一制度何时落地尚不明朗。

　　中国目前实行的是官员财产内部申报制，因“报而不公”“报而不查”，被称为“锁在抽屉的财产申报”。

　　这项制度俗称“阳光法案”，目前已在137个国家实施，被认为是防止官员腐败的治本之策和反腐制度建设的突破口，是“终端防腐”的不二法门。民间和多数学者对此寄予厚望，多年来呼声不断。自2009年阿尔泰首次试水后，多地试点大多无疾而终。2012年12月，广东省纪委书记黄先耀公开表态开展领导干部家庭财产申报试点，并在一定范围内公示，2014年前完成试点后逐步推开。

　　按照广州市纪委新闻发言人梅河清的介绍，推进领导干部财产申报公示制度已被纳入广州市委全会100项重点督办工作，南沙新区将在春节后启动试点。梅河清表示，香港与广州地缘相近、文化同源，具有一定借鉴意义，但目前在认识上存在四个误区：一是并非所有公务员都要申报，香港16万公务员中只有3100多名在重要岗位上的公务员需要申报；二是财产申报不包括工资收入，主要是房产、公务员配偶和子女的从业情况、公务员的投资及交易情况；三是申报但不完全公开，香港只有40个公务员职位要向社会公开财产情况；此外，香港把保护隐私作为财产申报公示制度的基本原则，亦是国际惯例。

　　多数受访的专家学者认为，官员财产应该公示而且必须公示，但针对公示的内容、时机、官员的级别等具体分歧可以讨论。

　　一位驻中央机关纪检组工作人员认为，现实中存在很多难以界定的情况，如灰色收入、高级干部的福利待遇等。以在京部级官员为例，其中一些人低价购入的“房改房”多在三环以内，周围房价每平方米四五万元，“这怎么界定？这些不明确，无法公示，最后如果公示官员的工资收入，意义何在？”另外，公示个人财产还是家庭财产，家庭财产如何界定？

　　去年11月30日，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在京召开反腐座谈会，出席专家称，王岐山表示有信心搞官员财产公示，但困难很大，不会马上出台政策。

　　“试点搞了那么久，为什么推不动，找到隐情才能做到科学规划。”李永忠说，现在还不完全具备在全国范围内普遍推广的前提条件。第一是技术条件不完全具备；第二是存在相当数量的腐败存量。要推进官员家庭财产公示，首先必须对腐败存量有科学的判断。腐败存量的大小、人数的多少、时间的长短，才能决定公示的范围、内容和先后。

　　湖南商学院副院长王明高长期致力于反腐败研究，他同样反对目前大范围推行官员家庭财产公示制。“这是一把双刃剑，如果不消除腐败呆账，仓促推行这一制度会遭遇不可测的政治风险和经济风险。”

　　李永忠建议可行的办法是：先在试点地区搞财产公示，从新提拔、新后备的干部开始，成功后再复制并推行全国。通过试点也可以知道官员财产申报真实性程度如何，出了问题怎么解决，遇到阻力抵制怎么办。

　　他建议将广东的三个试点地区设为“政改特区”以激励改革。“如果没有特区来做‘政改的孵化器’，试点很难有所作为，一旦出了问题没人埋单，因此缩头缩脑，不敢大胆前行。”

　　中央党校政法教研部教授林喆则主张先利用现有的申报制度，增加四个环节。第一，审查环节。由纪检部门、单位财务部门、银行、群众代表组成审核小组，审核官员申报的财产，并与干部的重大事项汇报制相联系。第二，公示环节。先在同级之间公示，同级之间收入和机会相近，且容易发现问题。随后，公示的范围逐渐扩大。第三，惩治环节。对于瞒报、漏报、谎报的，严肃处理，给予党纪、政纪处分。第四，登记环节。对干部每年的申报情况留档建诚信档案，并在任用干部时作为参考依据。

　　中央纪委此次提出要抽查核实已有的领导干部财产申报事项，与林所提的第一点吻合。

　　受访者中，唯有香港廉政公署前副专员郭文纬和北京航空航天大学廉洁教育与研究中心主任任建明认为，依靠官员财产公示反腐的作用并不是那么大。郭文纬称，财产公示制度下，问题官员不会把财产登记在自己名下，香港的财产申报主要是用来防止利益冲突，只有一定级别的官员申报投资和配偶的职业，需向社会公示的人员更少。

　　因此，需要厘清的一个误区是国外并非所有官员公开申报财产。美国的财产申报分公开申报和不公开申报两种。美国联邦政府行政部门包括总统、副总统、高级行政官员在内的公职人员须进行公开申报，部分中层或中层以下的官员进行不公开申报。

　　国家行政学院博士后仲武冠也表示，在以往的试点中，科级干部成为财产公示的主要对象，效果并不理想。应选择一定级别的官员申报公示财产，级别越高越有利于实现反腐目标。比如中央单位(含央企)局级以上的官员，地方官员中处级以上的官员。“从国际经验来看，实现副部级以上官员财产公示的成效最为显著，也是一国是否真正实现官员财产公示的标志。”

　　“法外反腐”如何规范

　　在中国的反腐斗争中，中央纪委及各级纪检监察机关具有核心地位，握有“两规”“两指”两把利器。这源于上世纪80年代末90年代初，在反腐斗争形势严重的特殊时期，“两规”应运而生成为纪检监察机关查案所亟须的特殊组织措施和调查手段。

　　“两规”（民间俗称为“双规”）最早见于1990年12月颁发的《行政监察条例》(已于1997年5月废止)。随后1994年《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》的施行，使“两规”的使用有了内部依据，并成为突破要案行之有效的重要手段。1997年通过的《行政监察法》则规定，监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明”。

　　作为纪检部门采取的一种非诉讼的调查方式，“两规”在一定程度上限制了被查者的人身自由，近年来多受诟病。按照《立法法》的规定：限制公民人身自由的强制措施只能由法律规定。因此，在现代法治背景下，“两规”也到了变革的时候。

　　京衡律师集团董事长兼主任陈有西认为，纪委主导的、封闭的、不受《刑事诉讼法》制约的反腐败模式，只会越反越腐败，应该取消“两规”“两指”。

　　王明高对此并不认可。他认为，“两规”“两指”是在反腐的长期实践中形成的中国特色的制度，是行之有效的措施和经验，但因为缺乏规范和制约，在实践中有所变形。在他看来，应该严格规范“两规”，使之法律化、规范化。比如，可将执法主体规定为反贪污贿赂部门或纪检监察部门，严格限定执行程序等。

　　事实上，30多年来几乎所有的党政主要领导的违纪、违法腐败案件，鲜见有同级纪委监督、检举、揭发，这与纪检监察机构的同体监督模式有关。依据《中国共产党党内监督条例》，党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关，因实行同体监督，而非异体监督，各级纪委无法完成职责，这也是各级纪委重建以来面临的最大困境和尴尬。

　　“但是各级纪委又不得不发挥作用，通过办案体现其职责、完成其使命，随着外延的扩大，内涵不得不缩小，各级纪委由监督机关变为办案机关，党内专门监督机关的地位随之下降。”一位纪检官员说，随着违纪违法党员和党组织数量的不断增加，纪委选择性执纪和自由裁量权也随之增加，一些地方和单位的纪检监察违纪违法现象也在上升。

　　“‘两规’是反腐一线斗争的产物，而不是腐败分子的发明创造，是目前突破腐败案件的一个杀手锏，对腐败分子具有极大的杀伤力。”李永忠建议，可以十年为期，每年逐渐减少“两规”的使用，使纪检机关逐步从办案机关向监督机关恢复，最后实现不用。这样既有利于推进政治体制改革，也能全面履行党章赋予的职责。

　　反腐机构如何高效运行

　　在对“两规”制度反思的同时，领衔中国反贪的纪检监察系统等反腐机构的职能和体制设计也开始引起注意。

　　目前中国反腐败的职能机构，主要有中共纪律检查机关、国家司法机关、政府监察机关和审计机关以及国家预防腐败局，形成了“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的具有中国特色的反腐败领导体制和工作机制”。

　　从反腐的部门和人力看，反腐的决心和投入极大。但为什么腐败官员的级别越来越高，腐败金额越来越大，以至有人认为当前进入“越反越腐”的怪圈？而在弹丸之地的香港，香港廉政公署在职人数1300余人，把700余万人口的香港打造成了廉洁之都。

　　“太多反腐机构相互掣肘，又缺乏独立性，处处受到制约，相当于把拳脚捆绑起来。”任建明说。在受邀参与王岐山组织的座谈时，他就提出要建立一个有效、专业的反腐体系。

　　实践中，纪委是反腐的重要机构，但因其是党内的监督机关，基本上处于“被动反腐”的状态；监察机关依法监督行政机关及其公务员等执法、廉政、效能情况，但1993年起监察机关与纪委合署办公后，实行一套工作机构；人民检察院内设的反贪局，专门侦查国家工作人员贪污、受贿等职务犯罪，但其主动发挥作用的空间不足；审计机关因设置在同级政府内，难有独立性。

　　为确保反腐机构的独立性，需突破目前的双重领导体制。对签署国具有范本作用的《联合国反腐败公约》，规定各缔约国均应当确保设有一个或多个机构专司打击腐败，“这类机构或者人员应当拥有根据缔约国法律制度基本原则而给予的必要独立性，以便能够在不受任何不正当影响的情况下有效履行职能”。

　　香港廉政公署的高度独立性，被公认是香港有力打击腐败的重要因素之一。廉署独立工作，对行政长官负责。郭文纬说，他担任廉署副专员时，职级排名在香港是40多位，“但从来没有什么局长、政务司司长等官员，敢在案件上跟我打招呼，这是妨碍司法公正。”

　　任建明建议进行“纵向垂直、横向整合”的改革，把隶属于地方各级政府的反腐机构从地方政府中剥离，横向整合各部门，以改变现有设置条块分割、资源分散、职能交叉的局面，提高反腐效力。

　　进行纵向和横向的改革后，要通过体制改革和立法对反腐机构充分授权，包括调查权。正因纪委不具有调查权，“两规”“两指”才成为替代性措施。另外，还要通过体制改革对反腐机构设置制约监督机制。

　　中国人民大学法学院教授陈卫东建议，在纪委、监察和检察院反贪部门的基础上组建反腐侦查机关，侦查终结的案件则由检察机关负责批捕和起诉，以形成权力之间的制约。

　　多位研究反腐制度的学者提出，在下一个五年反腐规划中，应当防止纪委进一步扩权，弱化纪委的办案职能，加强其对制度反腐的顶层设计并落实执行。而对今后的反腐机构调整，应逐步由党的机构转至国家权力机关序列，实现从党内反腐向制度反腐转变。

　　顶层设计与试点可能

　　部分民众寄希望于法制建设，希望通过立法反腐。去年底，全国人大常委会抓紧研究综合性的反腐败立法的表态，算是对社会公众关切的一种回应。

　　王明高称，刑法和其他单行法规在反腐败上，存在体系不完整等立法漏洞，亟待制定一部专门的反腐败法，通过系统、科学的法律规定，形成以“打击”为基础，以“控制”为特征，以“预防”为重点的综合治理体系，使反腐工作形成长期效应。

　　他建议，反腐败法应注重可操作性。内容应包括官员家庭财产申报制度、遗产税与赠与税制度、金融实名制、公民信用保障号码制度及反腐败国际合作制度等一系列科学的反腐败制度。还应包括不得披露举报人、对举报有功者予以奖励、部分调查措施合法化等措施。

　　中央党校教授林喆认为，反腐败法还应包括公务员接受礼品范围和最高限额的规定、亲属回避制度的规定、反腐权威机关的认定等。

　　林喆说，反腐败法的出台是反腐败惩治和预防体系建成的标志。在1980年全国“两会”上，反腐败法被当作一号提案提出后，30多年没有进展，原因就在于反腐的执法主体的确定。国外反腐败主要是国家行为，国内反腐目前主要是党内自清行为。一旦反腐败法出台，执法主体可能就会变为“两院”。

　　2005年初，中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，2008年，第一个反腐五年规划（《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》）出台，明确2012年建成惩治和预防腐败体系基本框架，拒腐防变教育长效机制初步建立，反腐倡廉法规制度比较健全，权力运行监控机制基本形成。

　　显然，现在与这一目标还存距离。而下一个五年规划的制定已接近尾声，是否有路线图与时间表？可行性如何？还有很多疑问。

　　中山大学政治与公共事务管理学院副院长倪星从公共政策的视角建议，在制度反腐方面，官方应绘制改革路线图和时间表，民间也可出方案。双方应有全民讨论的舞台，理性探讨以达成共识。

　　李永忠说，经过战争反腐、运动反腐、权力反腐，我们已经开始了自觉不自觉地制度建党、制度反腐。

　　十六大报告提出：“把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中。”这是“制度建设”第一次与 “三大建设”相提并论。十七大报告提出“反腐倡廉建设”的概念，还与思想建设、组织建设、作风建设和制度建设并列。十八大报告则将“反腐倡廉建设”位次前移。

　　“因为时代、任务、载体不同，只能依靠制度反腐。制度反腐主要是依托新的权力结构为载体，以权力之间的制衡为主要形式的反腐。”李永忠说。

　　他建议，第一，改革决策、执行、监督三权集为一体的权力结构，通过党内分权形成党内制衡，可实行三步走战略：党内分权、党政分工、党政分开；第二，改革选人用人体制，用普选代替等级授职制的用人体制；第三，以有条件的赦免化解存量很大的腐败呆账；第四，支持并合理疏导群众参与反腐败；第五，设立政治体制改革特区作为政治体制改革的孵化器，先行探索，“突破在地方，规范在中央”。

　　在任建明的改革构想中，同样提出需由中央授权设立特区。2010年，佛山市酝酿改革反腐机构，将市检察院反贪污贿赂局、反渎职侵权局与监察、审计职能重组合并，组建市监察审计和反贪局，与市纪委合署办公，但因检察院反对搁浅。因此，他提倡中央授权设立廉政特区，可进行反腐机构改革、清理历史上积累下来的腐败问题、建立财产申报公示制度等综合性试验。

　　经济特区的经验可循，而政改特区尚无先例，今后是否可能，有待于高层更大的决心。

本刊实习生徐霄桐对此文亦有贡献

 

腐败存量的特赦可能

《财经》实习记者王丽娜 实习生徐霄桐

官员财产公示制度多年来呼声不断，但落地较难。多名受访专家表示，大量的腐败呆账或腐败存量是官员财产难以公示的隐情之一，不消除腐败呆账，难以实现真正的官员财产公示。

　　就腐败存量的估算、处理方式、特赦的可能性等问题，《财经》记者对话制度反腐专家李永忠、经济学家许小年、历史学者吴思、前廉政专员郭文纬，以求共识。

　　重视和科学对待腐败呆账

　　《财经》：中国自1975年后未实行过特赦，以特赦化解腐败呆账的观点引起了部分民众的质疑。

　　李永忠：我提出有条件赦免的观点，被许多网民“拍砖”，对那些不赞成的呼声我很看重，而且也很高兴。这比13年前我首次提出这个观点时，民众支持度已增加很多。通常一个蕴藏巨大改革动力和改革红利的理念或政策，在启动之初能有少部分人接受就可推行。如果民众100％都同意，那说明腐败太普遍了，我反而会担心，很可能最佳的时机已错过。

　　郭文纬：很多国家都有财产公示，我认为财产公示对反腐的效果有限。当然，也没有理由不进行，但不要抱太大的希望。事实上，贪官很清楚一旦有了财产公示制度，就不会把财产放在自己名下，而是放在不同的人名下。如果是家庭公示，有人认为不太公平，如果是本人申报，作用不太大。

　　《财经》：提出有条件赦免的现实基础和依据是什么？

　　李永忠：改革开放以来，权力的含金量迅猛增加，其牟利空间超过任何时期，腐败在官员中呈易发多发的态势。而腐败的“出生率”远远大于腐败的“死亡率”。30多年的腐败呆账，由此形成。

　　在腐败存量很大、时间很长、涉及人数很多的情况下，对腐败案件发现一起查处一起，有口号价值，却难有实效价值，有决心意义，却难有成功意义。在这种严重腐败态势下，只能增加对腐败的容忍度和忍耐力，在严重的腐败态势未有根本性好转前，要求零容忍要么成为笑话，要么是奢望。以特赦化解30多年来的腐败呆账，变阻力为动力，是不得不重视与科学对待的问题。

　　特赦在我国有法律依据。按照《宪法》规定，全国人大常委会行使决定特赦的职权，国家主席签署特赦令。

　　《财经》：怎么估算腐败呆账？

　　吴思：很难准确估算几十年来积累的腐败存量。北京理工大学胡星斗教授根据中等腐败国家的腐败金额通常占GDP的3％，推算出2009年中国的腐败金额约为1万亿元。胡星斗又据此推算出腐败受到惩罚的概率只有1％。

　　推算当然不等于事实，但可以勾勒出大体轮廓。一年1万亿元，十年有10万亿元左右。按照刑法规定，贪污受贿10万元以上可判处死刑，假如司法实践中100万元以上被判执行死刑，那么，10万亿元包含了1000万个死刑。按照司法系统刑事案件处理能力，每年40万个案件，处理这些案件，司法系统全面启动也需要40年。这还不包括每年新增的数字，总而言之腐败的存量大得难以处理，难以消化。

　　李永忠：虽然并无腐败存量的确切数据，但腐败越演越烈是不争的事实。正如1982年邓小平在《坚决打击经济犯罪活动》中所言，“有相当多的干部被腐蚀了……卷入经济犯罪活动的人不是小量的，而是大量的。”

　　解决腐败呆账的可能路径

　　《财经》：通过特赦化解腐败存量或者腐败呆账，有哪些具体可行的方法？

　　李永忠：我提供了上、中、下三种选择：其一，通过全国人大立法，设定具体的时间和金额。除已经在查的重大案件和一定数额以下的贪污受贿，予以特赦以减少阻力；其二是通过人大立法，在规定时间内，如数全部退清赃款者，予以特赦，职务待遇不受影响；其三，对所有的腐败呆账坚持发现一起查处一起，绝不赦免，直到案件越查越难，潜伏期越来越长，反腐成本越来越大，最后或者鱼死，或者网破。

　　吴思：如何利用存量抑制增量，以毒攻毒，我提出来的是以特赦促政改。不妨以腐败存量为悬赏，激励地方搞改革试点，化消极因素为积极因素。

　　具体做法是：在某个特区设定一套政改的指标，例如乡镇县市等级别的直选，差额选举，政治人物公开竞争，人大代表专职化，司法独立，媒体开放等。一旦验收达标，该地区就实行特赦。官和民的政治经济罪过，无论已发觉或未发觉，皆在赦免之列。我认为，某些政改的反对者有钱有权，但缺乏安全感，以特赦为悬赏，将使他们转变立场。

　　特赦大赦，有历史依据，并符合各国惯例，体制外的反对声自然也会降低。中国历史上有过各种赦免，从公元前221年至1911年辛亥革命，2132年间共有1716赦，平均1.24年一赦。

　　许小年：我提倡的“大赦”，不是赦免具体的个人，而是赦免符合条件的所有官员。

　　从宣布官员财产公示之日起，比如说2013年10月1日，新老划断，以后加入政府的都要公示财产，新人新办法，老人老办法。比较难办的是“老人”，这就涉及所谓的“存量腐败”问题，可以考虑让他们以社会公益捐赠的方式，交出部分资产，捐给全国社保基金也可以，在此之后，不再追究他们的资产来源。有些现任公务员可能不愿捐赠，而是将资产转移到亲戚朋友名下，只要合法，允许转移，但禁止转给直系亲属，或者转给直系亲属后也要公示。财产捐赠和转移在限定日期前完成，比如2013年5月1日，5月1日的数字就是准备在10月1日公示的数字。无论多寡，公示后的财产必须得到法律的有效保护，公众不得再提出异议，否则就又变成了“引蛇出洞”、“关门打狗”。目的不能论证手段，过去我们吃了多少亏？其实现在也还这样，用崇高的目的论证卑劣手段的正当性。

　　大赦的意义不仅在于减少政治体制改革的阻力，而且还在于建立新的博弈规则，也就是公开、透明、理性的法治规则。

　　退赃可用于民生

　　《财经》：腐败官员已是既得利益者，再对其赦免，在目前民众普遍痛恨腐败的形势下是否可行？

　　许小年：贪腐如此普遍，说明主要是由制度决定的。官员既是这个制度的受益者，也是受害者，他们的善恶之心、道德水准、自律能力和普通人没有太大的差别，到了那个位置上，有这么好的捞钱机会，被抓的风险又这么小，谁不动心？贪腐是非理性制度下的理性行为，不贪是傻瓜，廉洁才是非理性。想明白这个道理，才能消除对于大赦的心理和感情障碍。现代社会是建立在法治而不是情理的基础之上的。

　　《财经》：如何让民众从特赦中受益？

　　李永忠：如果政策制定得好，我相信会有大大超过想象的赃款进入廉政账户。第一，可用来改善民生，特别是贫富差距比较严重的地区。第二，可以改善教育、卫生不发达的地方。第三，可以增强国防，改善官员的薪资。这是一举数得，对民生有利、对腐败官员有利，对将来实现干部清正、政府清廉、政治清明有利。

　　但同时要保持对腐败的强大压力。扫帚不到灰尘照例不会自己跑掉。一定要画一个时间线，过了这个时间就不再有机会。凡是有不愿退赃、不如实退赃的，必须要面对严刑峻法。

　　通过有条件地赦免能够大面积、大范围、便捷高效地解决已有的腐败存量，这样才有可能推动官员财产真正公示，才能建立起对官员腐败的零容忍。

　　《财经》：特赦事关立法、民众的感情障碍，如果难以推行，有没有其他简单易行的办法？

　　吴思：特赦促政改是大规模的一揽子交易。可以将廉政账户经验与财产逐步公开的办法相结合，也是简单易行的。

　　具体做法是从“两新干部”（新提拔、新后备）开始公布财产。对那些已有腐败问题又想继续升迁的官员，可提供一条出路，即建立反贪账户。有腐败问题的官员可以把赃款匿名打入账户，并获得相应的入账密码。一旦公布财产后，无事则已，如因违法违纪被追查则以密码为证，入账金额不受追究。

　　事实上，许多地方在实践中已经被迫“特赦”。面对腐败窝案，罚不胜罚，一些地方不得不放弃追究贪腐金额超过5000元以上的法定标准。例如黑龙江绥化，在黑龙江马德、韩桂芝案案发后，绥化市纪检委在工作报告中提出“抓大放小”的方针，即受贿、行贿5万元以下的干部不予追究。这是一种消极的交易，为了当地稳定、执政党声誉而赦免罪恶。与其如此消极地将腐败的呆账坏账一笔勾销，不如更加积极地利用腐败存量。

　　郭文纬：香港有一个防止利益冲突的制度，即便你是行政长官，我要调查你，跟你有利益冲突就不用跟你汇报。

　　国内“一把手”的亲属可以利用他的影响力做生意，这在香港比较少。香港明确规定遇到这种情况，第一他不准处理，第二他要马上申报，否则就会被检控。

　　我曾是联合国反贪专家小组成员，主要是为《联合国反腐败公约》做一些指引工作。这个公约要求每个政府都成立独立的反贪局，内地后来成立了国家预防腐败局，这和国际标准有差距。中央如果表示打击腐败的决心，可以把国家预防腐败局改成国家反贪局，加强执法工作。