马秀丝：2013年的世界

思想库 2013-1-21

　  原文选自卡内基和平研究院，马秀丝（Jessica Tuchman Mathews）是卡内基国际和平研究院总裁。

　　2012年是平静的一年，是梳理此前启动的各项重大变革的一段时期。如果说存在一个共同主题的话，那就是：在这个全球化的世界上，尽管变革能够以惊人的迅猛之势发生，但解决问题所需的时间比我们预想的更长。 

　　一年前，几乎没人相信到2013年初巴沙尔·阿萨德(Bashar al-Assad)还会继续执政，当然我自己也包括在内。然而，叙利亚的杀戮还在继续，跟一年前一样看不到结束的希望。 

　　同样，在危机持续了数月、通宵达旦的会议举行了无数次后，几乎没有人认为欧元危机可能无望地拖延又一年，毫无解决方案。而在危机爆发12个月后，希腊仍留在欧元区；西班牙、葡萄牙、意大利和法国均受到了不同程度的威胁；德国尽管坚称欧元将会渡过难关，但却一再抵制实现这一目标的任何大胆举措；欧元的未来几乎如叙利亚的未来一样没有定数。 

　　新年伊始，俄罗斯始料未及地爆发了围绕议会选举的公民抗议活动，这似乎预示着即将到来的重大变革。然而，几个月后，普京先生平静地再次当选总统。截至2012年底，俄罗斯的变革浪潮已转入地下。 

　　2012年的国际局势相对平静，部分原因是不同寻常的大批领导层换届，尤其是在东亚，这一地区的所有主要国家——俄罗斯、中国、朝鲜、韩国、日本以及处于周边地带的美国——都已完成或即将进行权力交接。无论是民主国家还是集权国家，在政治权力过渡前的几个月里，领导层的关注重点都在国内政局上，普遍努力平息海外事态。对于新任国家元首来说，在这之后几个月里，他们将致力于组建新的领导班子，巩固权力（例如今年金正恩就在朝鲜悄无声息地进行着这项工作），或确立新的政策方向（例如中国新任国家主席习近平很可能会用2013年的大部分时间来完成）。例外情况也会发生——有时，政府会利用海外冲突在国内争取政治支持，或由于害怕显得懦弱而将原本的小事端渲染成大冲突。 

　　因此，2013年伊始，日本与中国围绕东中国海上几个基本毫无价值、无人居住的小岛而产生了近乎剑拔弩张的冲突（美国因与日本的防务同盟关系而不幸卷入其中）。鉴于中国领导尚待考验、日本大选又迫在眉睫，双方都感到自己不能背离对绝对主权的要求。双方都认为煽动国内民族主义烈焰能够获取短期利益。人们只能寄希望于双方有可能低调达成妥协从而最终避免海军冲突，该问题能够被放回到诸多打着“可控—但尚未解决”标签的国际问题中。 

　　一、2013年的新闻焦点背后 

　　我认为，三股主要力量将会若隐若现地萦绕在新闻大事件的背后、推动2013年的事态发展：西方秩序危机、中东地区日益加剧的教派冲突和各方对美国从世界各地撤出的担忧。 

　　最迫在眉睫的当属由于美欧无力解决各自的财政和金融问题所导致的西方民主模式危机。虽然本是经济问题，但其反映出的却是政治缺陷。持续无力采取行动的后果将是削弱西方在世界其他地方的各个维度的国力：保持繁荣的能力，领导、召集和指导国际行动的能力，及其保护和推进国家核心利益的能力。 

　　美国最紧迫的问题是避免摔下“财政悬崖”——将计划增加税收和自动削减开支相结合的政策设计得如此如此艰难，这将迫使美国国会采取在其他情况下不可为的行动，即批准包括削减开支、增加收入和福利改革在内的一揽子计划。迄今为止，尽管威胁十分严峻，但仍未引出必要的妥协。 

　　在欧洲，严格意义上的经济问题（比美国）还要严重得多，但即便如此，直到欧元经济徘徊在崩溃的边缘才唤起必要的政治意愿来采取所需行动。在每个阶段，只有当市场风雨满楼了，政府才会做出回应。但在每个阶段，采取必要的补救措施的代价都会增加。在某一时刻足以解决危机的举措隔几个月再实施或许就无济于事了。 

　　几十年来，美国和欧洲一直是全球治理的两大中心。它们拥有解决国际问题的能力与经验，也具有采取行动的精力和意愿。但是，所有这些有利条件均取决于它们自身治理的成功。一旦它们的模式不再有效，世界就将转向其他地方寻求领导。至少在可预见的未来，还不会找到任何替代者。 

　　中东地区将继续被阿拉伯觉醒(Arab Awakening)的政治动荡所吞噬：伊斯兰教徒从它们熟悉的反对派角色转而担负起更为艰难的治理责任，宗教运动转变为各政治党派，组织世俗党派面临困境，拟定宪法和举行选举。但在未来一年及之后的时间里，教派冲突很可能将成为决定整个中东地区局势的事件主线。 

　　经过几十年收效甚微的统治，中东独裁者们确实成功地将逊尼派与什叶派之间的分歧保持在可控范围内。强制的和平最先在伊拉克瓦解。在伊拉克，美国的入侵引起了一场教派间的内战。在美国占领下强加的政治协议在美军撤离后便开始解体。今天的伊拉克看起来像是一个即将分裂为库尔德人不同分支的国家，而且部分由于伊朗什叶派的影响，以后还可能进一步分裂为独立的什叶派和逊尼派分区。伊朗的毛拉也在叙利亚发挥着举足轻重的作用。在叙利亚这个以逊尼派为主的国家，作为少数的什叶派统治者正在为其担忧的、关乎其存亡的状况抗争着。基督徒、库尔德人以及其他群体也在混战，脱离其同胞。在整个中东地区，逊尼派政府和什叶派政府纷纷向与其志趣相投的群体输送武器和金钱，在这第二场教派间内战中选边站。在距离大马士革数英里的地方，黎巴嫩——历来的教派火药桶——正极力维持其岌岌可危的和平。在巴林，暴动也是存在于教派之间的。在这个什叶派占多数的国家，逊尼派掌权的政府对暴乱进行了残酷镇压。 

　　我们更易预见到这种趋势会进一步蔓延至整个中东地区，而非得以逆转。真实的和想像的不义之举都能激发同一教派的海外信徒发起干预，并且会很快将和平的国度转变为新的冲突战场。 

　　此外，对美国从世界各地撤军的担忧也会对2013年及此后的全球事务产生越来越大的影响。引起这些担忧的部分原因是美国计划在2014年底前撤出绝大部分驻阿富汗军队。阿富汗的邻国们——巴基斯坦、伊朗、印度以及中亚的一些“斯坦”（国家），已经开始调整政策，以维持其在美军撤出后的影响。与此同时，美国的非常规天然气和石油资源产出呈现爆炸性增长，这不禁使人担心其对中东石油出口国家的依赖和兴趣会显著降低。最后，美国的预算赤字以及甚至需要削减国防预算的需要使一些人感到：未来几年，美国的海外影响将有所减弱。 

　　无论这些预期将受到欢迎抑还是惹人恐忧，也无论它们实际上会否发生，都很可能将会促使各方做出前瞻性的行动和调整。至于这些行动和调整将如何影响全球局势或美国的利益则不得而知。 

　　二、来年大事件

　　（一）亚洲的关键时刻 

　　中国和美国，这两个世界上最重要双边关系的主角，都刚刚经历了漫长而紧张的领导换届，但两国的相似性仅此而已。奥巴马总统的领导班子将出现一些重要的人事变动，但其政策方向已基本确定，并且他能够迅速着手处理在冗长的大选季耽搁下来的诸多问题。尽管难免在任期后期成为“跛脚鸭”，但至少在最初几年，无需再关注连任问题奥巴马先生在外交政策上也将拥有更大的余地。 

　　相比之下，习主席则面临着一系列急迫的挑战。他必须在新一代领导人中就一套新政策建立共识。在中国经济数年的强劲增长后，即将卸任的中国领导层能够允许经济增长放缓和政治-经济问题积压的局面。但习主席却不能任其发展。他必须加快调整中国经济，同时消除新生的3亿多中产阶级与日俱增的不满情绪。而所需的政策调整难免将时常陷入紧张状态。 

　　新一代中国政府也无法承受得起在国际上留下软弱的印象。中国民众的消息日益灵通、愤恨普遍存在的腐败和少数精英致富的现象，因而更易受到民族主义主张的蛊惑。在中日东中国海冲突背后的事实上，他们也深受蒙蔽。大多数人都期待政府出台更强硬、更高调的外交政策。中国公众以及统治阶层的许多人都对诸多有关美国意图的阴谋论深信不疑，如美国正努力包围中国、美国敦促日本采取行动、美国在台湾问题上制造事端等等。 

　　因此，中美双方在未来一年都需采取谨慎态度。中美两国必须将对对方的口诛笔伐及恐惧与切实的政策变更区别开来。在日本大选期间和之后，东中国海引发的冲突态势必须得到控制。美国也要修复因其广而告之的“转向”亚洲政策造成的伤害。中国认为，美国正计划扩大其在亚洲的军事存在，以遏制中国，并强迫亚洲国家在两个大国之间做出结盟抉择。因此，需要很长时间才能说服中国相信：鉴于美国一直是一个亚洲大国，在亚洲拥有众多经济、政治和安全利益，美国的实际意图从过去到现在始终是将其关注点从中东调整至东亚。 

　　最后，也是最重要的，双方将不得不迈出最初的艰难几步来确定一种新型大国关系——中国将更多地摆脱从属地位，成为一个更加负责任的、能承担义务的国际领袖。 

　　（二）漫长的阿拉伯觉醒 

措辞不当所带来的伤害可能久久挥之不去。“转向亚洲”的说法便是一个例证。另一个例子则是“阿拉伯之春”，这个名词使许多人以为中东的动荡会带来快速的变革和决议。与苏联在东欧的统治结束不同，这些真正的国内革命将需要几十年才能完成。局外人,尤其是美国的挑战是，在帮助这些新政府实现其政治生存所需的经济进步的同时，要形成必要的战略耐心以甄别哪些是必要波折、哪些是长期趋势。

2013年，埃及异常复杂的政治演变还将继续进行。总的说来，当地局势是令人鼓舞的——政府的克制缓解了穆斯林兄弟会(Muslim Brotherhood) 的激进行为，军方放弃了统治欲望，埃及信守了与以色列的协议，政治暴力仅是时有发生、并非普遍现象。在利比亚，政府将依靠石油出口利润，继续努力从全副武装的游击队手里收回政府独享的使用武力维护国内安全的正当权力。但其遇到的重大障碍是：在经历了卡扎菲长达40年的独裁统治后，该国没有任何正常运作的机制。而在那些动荡仍然暗潮汹涌的国家——约旦、科威特、海湾酋长国和摩洛哥，政府将继续拖延改革，寄希望于君主制所赋予的更大合法性能使他们免遭重大抗议、抓稳权力。叙利亚、伊拉克和伊朗是最有可能在未来一年发生重大变革的国家。 

　　（三）叙利亚僵局

　　在一年多的战争后，叙利亚冲突已成为军事僵局。任何一方都无法取得决定性胜利。给反对派输送更多武器也无法抵抗当局的坦克和战斗机。阿萨德仍然担任总统，但不再能统治这个国家。尽管遭受了国际制裁的严重影响而几乎没有收入，他仍能通过中断政府的正常服务和鼓励其军队与游击队通过劫掠补充津贴来无限期存活下去。 

　　稍稍鼓舞人心的消息是，国际社会逐渐达成共识，一致认为有必要在叙利亚政权的各部分（阿萨德除外）与来自不同教派的反对派联盟（涵盖已经逃出叙利亚和仍在叙国内作战的人）之间达成政治妥协。11月，局势开始朝这个方向发展。虽然新组建的联盟能否维持下去、它能否接受当前的政权或多或少继续存在的局面仍然不明朗或更糟，但这至少是一条致力于解决问题的途径。 

　　如果新联盟有能力，而且如果外部大国（俄罗斯和中国除外）也能够保持团结，那么叙利亚很可能在2013年结束杀戮，同时进入漫长而艰难的政治过渡期。 

　　（四）伊朗核摊牌 

　　2012年，伊朗出现冲突局面。 鉴于里亚尔（伊朗货币）价值暴跌、通货膨胀和失业率急剧上升、经济衰败，国际社会对伊朗施加的有史以来最严厉的制裁取得了重大成功。在旷日持久的核僵持中，伊朗第一次因为发展核武器而付出了代价。阿拉伯暴动削弱了伊朗在中亚地区的地位，伊朗亦无多少钱款可支持其在叙利亚的盟友。但即便如此，伊朗仍将其浓缩铀储备扩大至建设民用核反应堆所需的水平之上。虽然美国大选使得任何严肃的谈判难以进行，以色列仍继续推动着一场它可以独自发起但无法独自结束的战争。 

　　此外，在未作任何解释的情况下，两位美国总统候选人都断然坚称，一个拥有核武器的伊朗是不可遏制的，也是不能接受的。他们在伊朗的实际核武器化(weaponization)和未确定的“核能力”之间的差别上保留了一个重要的模糊区域，或许可在此找到共识。在夏季，伊朗通过将其日益增加的浓缩铀储备中的一部分转为民用而推迟了摊牌，从而化解了以色列坚持尽早对其实施打击的主张。 

　　问题在于，现在会发生什么。在以色列，一切都变动不居。考虑到美国总统选举的结果以及以色列许多高级军事和情报官员公开表示反对战争，总理本杰明?内塔尼亚胡(Benjamin Netanyahu)不得不重新评估他的选择。尽管他的政治反对派势力较弱，但定于一月举行的选举仍会迫使内塔尼亚胡调整对以色列的政策。伊朗将深切感受到制裁带来的全部苦果，而美国现在也有能力——如果它愿意的话——尝试严肃的谈判。如果美国选择谈判，这将会是对伊朗真实意图的关键性检验。 

　　在德黑兰，选择权主要掌握在最高领袖阿亚图拉?阿里?卡梅尼(Ayatollah Ali Khamenei)手中。他毫不掩饰自己对达成妥协的怀疑。在伊朗之外，唯一最重要的决定性因素是美国和欧洲各国政府是否会接受伊朗持有民用所需的最低水平浓缩铀的权利。如果它们接受，也许有可能就伊朗低储量浓缩铀的具体规模达成足够严格的保障、检查和限制措施，以确保伊朗不会犯规。可如果它们不接受，则很可能无法达成任何形式的协议。 

　　即使2013年谈判失败了，伊朗仍有办法消除遭受军事打击的可能性，途径是暂停核武器计划——限制浓缩铀的储量，避免采取核武器化的步骤。 

　　（五）两国解决方案的成败 

　　也许，解决巴以冲突的两国方案已经破产。许多人都这样认为。即使没有破产，这一方案也不会存活太久，必然无法坚持到达成无限期的和平。此外，由于阿拉伯觉醒带来的变化，一纸巴以和约已经不足以解决问题：显然需要签署一份区域性的阿拉伯－以色列协议。 

　　达成这种协议需要美国方面付出巨大努力。有一个问题只有奥巴马总统能够回答：他是否愿意将其第二个任期内的大量珍贵政治资本投入到这个具有潜在历史意义、但却飘忽不定的目标上。在经历了11月的加沙军事冲突后，他做出这种选择的可能真的微乎其微。 

　　（六）伊拉克能否维持统一？ 

　　一年前，在美国最后一批军队撤离前的几小时里，伊拉克什叶派总理努里?马利基(Nouri al-Maliki)指控逊尼派副总理犯有叛国罪，这是伊拉克教派分裂不断加深的早期迹象。从那以后，维护伊拉克统一的政治架构开始变得日益脆弱。在北部，库尔德斯坦与土耳其之间的意外（有人说是近乎奇迹般的）修好将双方关系从激烈冲突转变为土耳其对库尔德斯坦更多的经济投资和政治示好。这反而吸引了主要外国石油公司的投资，而忽视了伊拉克的权利。今天，库尔德斯坦的电网每天供电22小时，而伊拉克的电网铆足劲儿却也只能供电4小时。 

　　然而，库尔德斯坦的好消息只能凸显伊拉克其他地区的停滞萧条。分裂而无能的伊拉克政府所能提供的服务少得可怜，其中绝大部分被什叶派获得，这使得该国的逊尼派人口变得越来越愤怒，更加倾向于诉诸暴力。 

　　2013年初的选举将暗示伊拉克能否维持统一。叙利亚的态势发展将大大影响伊拉克逊尼派在多大程度上宣泄不满。在美国入侵10年、花费超过上万亿美元之后，建立一个稳定、统一国家的前景仍然遥遥无期。

　　（七）南亚的局势和结束美国最长的战争 

　　2011年，奥巴马总统宣布，大部分驻阿富汗美军将于2014年底前撤出。撤军计划预计，届时阿富汗的安全部队将足以维护国家安全；并有望达成包括塔利班在内的政治协议，以避免进一步火拼。但即使在该计划宣布之时，当地的安全局势仍不容乐观。国际伤亡人数在2010年达到了9年战争中的峰值。2011年和2012年，伤亡人数仍逐年攀升，战事更出现了可怕的新特征——个别阿富汗警察和部队人员开始射杀美国和北约部队士兵。在经历了几次失败的尝试后，与塔利班进行成功谈判看似全无可能。而阿富汗的邻国们则正在准备应对在美军和国际部队撤离后很可能出现的愈加动荡的局势。 

　　局势发展强烈表明，美国及其国际伙伴将必须加大达成政治和解的努力，以将包括塔利班在内的更多阿富汗团体包含进来。他们是否愿意这样做还不得而知。美国及他国的部队撤离阿富汗后，影响力将随之下降，更加不确定的是他们能否推行一次公平的总统选举，因为哈米德?卡尔扎伊(Hamid Karzai)总统的任期将于2014年结束。如果这次选举的结果明显存在腐败，这有可能是毁灭性的挫败。 

　　过去一年来，一个令人意外的亮点是巴基斯坦局势的发展。现在看起来，明年的巴基斯坦总统大选很可能将是巴基斯坦历史上的一个重要里程碑——文官统治首次以和平方式终结。暴力或军事政变看来越来越不可能发生。与此同时，巴基斯坦对其敌国印度的担忧也大幅减弱。两国跨境贸易显著上升，签证限制也放松了。同时，两国正进行新的会谈以期解决旷日持久的印-巴领土争端。10月，塔利班武装人员对一名争取女性教育权的14岁女孩实施的病态暴行使巴基斯坦前所未有地团结起来。我们无从判断这种团结能否持续下去，但此次攻击大大强化了这样一个事实：与来自印度的威胁相比，解决国内问题才是确保巴基斯坦安全的更大要务。 

　　如果这些趋势能够持续下去，巴勒斯坦——这个世界上最危险的国家之一将会迎来真正的变革。可能出现的最好情况是，这能缓解巴基斯坦对夹在印度和阿富汗两个不友好政府之间的担忧，从而使其能在塑造阿富汗的未来中发挥更具建设性——至少是较少破坏性——的作用。 

　　（八）俄罗斯的奇怪间歇 

　　2011年底，在阿拉伯觉醒鼓舞下出现的大规模街头抗议活动预示着俄罗斯的政局出现转折点。但此次运动并未发展起来，而是逐渐销声匿迹了。仅3个月后，尽管前总理弗拉迪米尔?普京的合法性大打折扣，但他仍以压倒性优势再次当选总统、成为最高权力者。此后，他掌控了更多权力，将其昔日的反对者贴上“老朽的”和不爱国的标签，并称接受海外资助的俄罗斯非政府组织为“外国间谍”。在国际上，他愤然背离西方，自顾自实施其转向亚洲计划。 

　　俄罗斯的决定性变革很可能将是一场持久而缓慢的演变，不会在2013或之后的几年里实现。但俄罗斯已今非昔比。城市精英和消息灵通的中产阶级比以前更加自由和富裕，而他们对当局的失败了然于心。推行更加强硬的对外政策似乎是普京先生解决其国内问题方案的一部分——即使这种政策可能不利于俄罗斯的自身利益，比如他顽固地支持叙利亚政权。

　近期最关键的决定将是，美俄两国能否找到在各自计划建设的导弹防御体系上进行合作的途径。导弹防御合作将会深刻影响俄罗斯与西方的关系以及核武器控制的未来：合作成功将会带来利益；合作失败则会带来不利影响。 

　　（九）超级风暴的提醒 

　　桑迪——一场风暴和热带飓风的剧烈结合体——能否最终让所有美国人认识到：气候变化是一个亟待解决的威胁，而非误导公众的科学家基于不确定的原因和为测试政治衷心推动的阴谋？尽管气候学家无法确知这次不同寻常的风暴是否由气候变暖引起，但其造成的巨大死亡人数和可能高达500亿美元的经济损失足以让更多美国人更加审慎地看待近些年频发的日益升级的极端天气事件。 

　　应对这一巨大全球性挑战的唯一经济上可行且公平有效的方法就是实行碳排放定价，然后让市场——而非政府——自由创新，允许其自行选择燃料和技术。桑迪本身不会带来实质性变革。但是，它能够与随后必将接踵而至的其他气象灾害一道形成一股巨大的推力。只有美国真正认识到气候变化是对美利坚民族和地球福祉的真实而紧迫的威胁，才有望达成某种形式的有效国际协定。尽管在2013年美国不会认识到这一点，也不可能达成一项全球协定，但随着这种威胁变得无比显著，它们终将成为现实。然而不幸的是，等待的时间愈久，付出的代价愈高。 

　　美国正着手大规模生产非常规石油和天然气资源，这会对气候带来完全不同的影响，有鉴于此，碳排放定价的必要性愈发凸显。这些新资源在刺激美国经济复苏的同时，可能会降低天然气和（也许在稍晚时候）石油的价格——这有助于欧元区的复兴，但会搅乱化石燃料市场，造成更大的价格波动。此外，随着北美凭借新开发的丰富石油资源成为重要的石油出口地、其对中东石油依赖性的不断降低，全球地缘政治格局也将被重新书写。 

　　三、结束语 

　　这个简短的分析理应以回到原点结束。在2013年，对全球经济、政治和最终安全局势最至关重要的“外交政策”问题是：美国和欧洲能否妥善应对各自的经济危机。 

　　如果美国各政党能够就如何摆脱财政悬崖达成共识，那么过去18个月来笼罩全国的浓烈经济迷雾将会消散，从而释放私人部门的投资，刺激经济复苏，并使美国拥有更大的能力和影响力去参与国际事务。这种妥协还有望扩宽道路，使美国摆脱当前严重政治分化的束缚。 

　　单从经济角度来说，共识是完全有可能达成的。但政治条件是否允许则取决于共和党在阻止奥巴马连任总统失败后所作的利弊权衡：即达成共识是否对其自身有利，还是国家的经济需求高于一切。如果共和党作出了肯定回答，而且民主党能够配合妥协，所获得的经济利益将是非常巨大的。 

　　对于欧洲——这个世界上最大的经济体、自由与和平世界秩序的关键领导者来说，其面临的挑战仍是建立持久的经济秩序和汇聚政治意愿。目前已经取得了一些进展。各国政府都下定决心（即便尚未说服市场）竭尽全力拯救欧元。得益于两位意大利人的努力——一位是被任命为过渡时期政府总理来恢复意大利议会秩序的经济学家马里奥?蒙蒂(Mario Monti)，另一位是被任命为欧洲中央银行的新行长的马里奥?德拉基(Mario Draghi)，他们所采取的一些具体步骤表明拯救欧元是可能的。但是艰难的结构性改革将持续数年——这对任何民主国家来说尚且都是项艰巨的任务，对于那些共担困难的国家则更是如此。 

　　实际上，欧元危机已在2012年从命悬一线的急症转变成了慢性顽疾，并将在未来数年缠绵难愈。2013年的挑战则是我们需要继续“下猛药”，避免情况逆转（尤其是法国），并继续稳步恢复增长。 

　　面对中东地区（至少在叙利亚、伊朗、伊拉克）若干个正在露头的潜在危机，美国和欧洲避无可避的经济与政治挑战，以及面临新挑战的、不稳定的中美关系，2013年将是书写国际事务的关键之年。 

　　注：本文由美国卡内基国际和平基金会授权发表。卡内基国际和平基金会成立于1910年，是美国历史最为悠久的智库、知名的外交与国际事务政策研究所，其中文网站“卡内基中文网”（www.ceip.org/china）由亚洲项目主办，旨在向政策制定者和学者广泛介绍来自卡内基基金会的著作、杂志、活动及其他信息资源，以增进中美之间国际政治和公共政策领域的学术交流及相互了解。通过www.chinese.carnegieendowment.org/chinanet/免费订阅《卡内基中国透视》，可阅读到卡内基中文网每月最新内容。