邾立涛：中国经济体制改革须由高层次机构统筹“顶顶层设计”

2012年 11月 27日

撰稿 邾立涛

(作者为路透中文新闻特邀撰稿人，文章仅代表本人观点)

十八大後，新一届领导层表示要坚持深化改革，近期李克强副总理曾强调改革是中国发展“最大的红利”。在社会各阶层的改革共识形成後，如何科学制定、有效实施国家层面改革战略显得尤为重要，“顶顶层设计”亟待高层次机构破题。

中国的市场化改革是典型的渐进式改革。改革开放的总设计师邓小平曾用“摸着石头过河”来形象比喻这一战略，即尊重群众首创精神、基层试点逐步推广，并及时总结上升为国家政策。在改革初期，由於各方面经验和准备不足、社会承受力较低，通过小范围的试水，杀出“一条血路”，既极大地释放了改革活力，又大体上保持了社会稳定。但是，随着改革逐步进入深水区，“摸石头”越发困难；在改革的攻坚阶段，体制、机制中的深层次矛盾躲不开、绕不过。特别是，由於进一步的改革势必触动利益格局调整，社会上出现了改革疲劳症、改革焦虑症，对於具体改革路径缺乏广泛共识，深化经济体制改革日益迫切。

中国领导层对此有着清醒的认识，官方在中共十七届五中全会文件中首次正式提出了“顶层设计”的改革理念。“顶层设计”作为科学发展观的重要内容，更加重视战略高度规划、宏观视野布局，强调统筹推进和综合配套，突出全局协调和试点突进相结合。“顶层设计”与“摸着石头过河”作为改革方法论，两者并非截然对立的，而是相济互补、缺一不可。只有将“自上而下”的战略规划与“自下而上”的基层实践有机结合，才能实现最广泛的改革共识，才能解决根深蒂固的老问题和不断涌现的新矛盾。

近年来，“顶层设计”概念的运用似有泛滥之嫌，一些部门和地方为了给其不作为、乱作为卸责，往往套用顶层设计缺失之类的借口。在此，本文借用吴敬链先生提出的“顶顶层设计”概念加以分析，即回归中共十七届五中全会文件的本源，而不是拘泥于琐细政策。

“顶顶层设计”需要解决全局性、根本性、长期性和战略性问题，制定改革总体规划和重点领域、关键环节的改革方案，并权衡重大改革的先後顺序。“顶顶层设计”的关键要义在於：厘清政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的权利边界，更新政府运作理念，改善政府运作方式，促进整体社会机制的现代化。

“顶顶层设计”应围绕社会主义市场经济体制框架，以财政体制改革、国有企业改革和金融体制改革为中心环节，其中尤以财政体制改革为重中之重，从而构建起全面建成小康社会的体制支撑。

1998年，中国正式确立了公共财政体制改革目标，之後的十多年间财政管理机制和技术取得长足进步，财政收入大幅增加，财政支出上突出民生导向，初步建立起全国性社会保障网络。但是，财政领域存在的问题也不容忽视：政府间财政体制不够顺畅、部门财政现象严重、财政透明度不高等等，更重要的是财政体系的“现代感”不足。未来，要坚持“财政现代化”的改革导向，真正建立起完善的现代公共财政体系，从大方向而言至少包括：

建立法治化的公共财政收入体系。应将涉及各税种的政府条例等上升为法律层次，也要把名目繁多的各种非税收入（包括规费收入、债务收入和国有资产收益等）纳入法治轨道；完善税制，培育财产税等地方税种，创设环境税等新税种，推进将条件成熟的非税收入品种转为正式税种，同时废除一些过时税种；调整规范政府收入科目，将列支列收、专款专用类收入纳入政府性基金预算。

建立科学合理的公共支出体系。坚持“公共性”面向，以补充市场机制、增进民众福祉为目标，防止政府越位、乱作为，也要避免政府缺位、不作为；可考虑制定《政府间财政转移支付法》或《政府间财政转移支付条例》，真正转变部门财政为大政府财政，规范和完善转移支付机制，优化财政支出结构，承接国家战略决策，推进基本公共服务均等化；发挥财政在缩小收入分配差距中的积极作用，统筹考虑分配格局、结构、次序和政策；推行政府阳光采购，提高财政资金使用效率。

建立全面透明的公共预算体系。全面编制并有机衔接一般公共预算、政府性基金预算、社会保障预算、国有资本经营预算，推进绩效预算管理，完善国库集中支付；促进预算编制、执行、调整、监督的规范化，可考虑试行参与式预算，突出人大的监督权和民众的知情权；试编政府资产负债表，约束政府行为，促进公共债务显性化；试编中期预算，增强财政预算的持续性和协调性。

建立良性、稳定的政府间财政体制。目前，省以下财政体制尚未完全理顺，依然存在某种程度上的分成制、包干制，事权与财权（不仅仅是财力）呈金字塔型倒挂，体制安排的稳定性不足。因此，一方面要深化省直管县、乡财县管等技术机制层面的改革措施，另外可考虑制定《政府间财政关系法》等高位阶法律，采取列举法来明确界定各级政府财政支出责任，优化纵向政府间财政体制，科学划分政府间收入并设置转移支付，同时优化横向财政体制。

建立规范化的公共投融资体系。在目前的体制环境下，地方财政仍体现为较强烈的“建设财政”色彩，投融资动力充足。对於正规的地方政府预算举债，不应简单加以禁绝，在配套到位的情况下，在制度安排上“开前门”进行阳光举债（引自贾康研究员语），似乎更具可持续性。除了正规的之外，对於政府融资平台要清理整顿，明确其定位为弥补市场失灵而非挤压市场空间，依托市场化机制开展投融资活动并加强监督。

探索公共企业制度体系，它与国有企业改革密切相关。国有企业具有多重属性，一方面具有经营职能，另一方面又具有某种公共性特点。在国有企业发展方面，不应拘泥于“国进民退”或“国退民进”的争论，避免简单的粉饰化或妖魔化国有经济。关键在於要为各类所有制经济创造公平的竞争环境，确定国有企业在国民经济中的合理定位，促进整体经济竞争力的提升。

另外，在财政制度、政策、管理、运作、监督和评估等诸多方面，都需要大量的建设性工作。

在改革共识达成、改革目标确定後，关键在於如何设计并指导实施改革总体规划。自从告别计划经济时代之後，中央财经委、国家计委、国家经委等经济方面的各大超级领导机关已不复存在。即便当前的国家发改委也难以与传统的机构比肩。特别是，市场化取向下的“顶顶层设计”并非回归计划经济，不能依靠传统的超级领导机关来制定所谓毕其功于一役的完美计划。

当前，经济总量快速增加，但是宏观经济管理在某种程度上部门化现象较为明显，重大法律政策出台中部门博奕激烈，部门政策协调衔接不足，“小马拉大车”问题不断暴露（引自刘尚希研究员语）。显然，如果依赖某一重量级部委或部际联席会议或政策研究机构等类似机制来统筹改革总体规划，其效果和效率势必存疑。

对此困境，有的学者建言恢复设立类似原来国家体改委的机构，专门负责重大改革规划。的确，随着体改职能由专门部委降为国家发改委的体改司，体改的规划统筹层次和执行效力可能会有所降低，改革日程在与宏观调控、经济运行等多重目标冲突时可能会遭到削弱。但是，当前在各级政府恢复体改委并快速开展工作，并不现实。

在现有的部门政策、地方施政格局下，可以考虑由某一高层次机构牵头统筹“顶顶层设计”，具体应满足以下目标：首先，机构层次高，该高层次机构应与中央政治局保持畅通的汇报渠道，并由中央财经领导小组直接领导，能够及时、有效获取政治支持。其次，统筹格局大，该高层次机构可以采取常设机构与任务编组相结合的工作方式，与主要宏观经济管理部门、地方政府以及政策研究机构分工合作，实现较深度的政策参与和较超脱的规划制定。最後，议决合一，该高层次机构不仅局限於总体规划制定，还应参与重大经济决策制定，并负责重大改革方案实施监督和评估，推动改革真正落地。

概而言之，该高层次机构发挥的是联系中枢、联络各方、积智聚力的作用，准确落实高层政治意图并将之转化为总体规划，协调各部门、各地方政策制定与实施，及时总结基层实践经验和智库研究成果，努力实现改革目标、战略、方案与步骤的合一。(完)

(本文作者为财政部财政科学研究所博士研究生，就职于中国农业银行)