民国初年的外交部

顾莹惠

外交，在政治家的眼中，“是内政的延伸”；外交，在外交家的词典里，“是运用智力和机智处理各独立国家的政府之间的官方关系”；[1] 外交，在普通人的眼中，是一门充满神秘色彩和令人钦慕不已的艺术……。岂不知，在一个主权不完整的半殖民地国家里，外交却是一杯无人愿问津的苦酒，外交机构是一个公认的“受谤之地”，外交部是政府各部门中最为敏感的部门，因为，一个国家的地位，在这里最能掂出其份量。民国初年的外交部，从体制上说，是完成了由中国传统外交体制向符合国际外交通例的现代外交体制的转换；从性质上说，则仍在延续半殖民地半封建国家的外交……。

从抚夷局到外务部

古代中国并无“国家平等”、“国际社会”之概念。在相当长的时间里，古代中国的生产力水平和文化发展处于世界先进水平，故在中国统治者的观念里，世界秩序、国际关系是以中国这个“天朝大国”为核心的，外交的主旨是“抚左右，御四旁”，形成“诸藩入贡，华夷一统”之局面。周边国家采用中国历法，统治者向中国皇帝称“臣”，受“册封”，按期向中国皇帝朝贡，中国则对其提供保护与援助。中国与其他国家也未建立长驻外交代表关系，而是临时指派使节完成某项使命，在中央也没有单独的外交机构。

按照中国传统的外交体制，“边务”是封疆大吏的职责，“宾礼”则属礼部的职掌范围。清朝沿用明朝的制度，略作改进，礼部主要负责东南邻国和由海道来华的南洋、西洋各国的外交事务；另外设立理藩院负责掌管西北、西南的“外藩”事务；而封疆大吏的“边务”外交则由军机处直接操纵。

鸦片战争后，因“五口开放”，清政府不得不设置了“五口通商大臣”之职，以应对新的情况。但是，这一职务只是作为两广总督（1859年后又改为两江总督）的兼职，仍将其视为地方性的临时事务，并未触动整个外交体制。

1860年英法联军的炮火震跑了京城里的咸丰皇帝，留下28岁的恭亲王奕訢“为钦差便宜行事全权大臣，督办和局”。9月22日，奕訢便与大学士桂良、户部左侍郎文祥等人，在圆明园如意门外善缘庵内设立了“抚夷局”，专办“议和”之事。10月24日、25日，奕訢分别与英、法互换和约与《天津条约》批准书，订立了中英北京条约、中法北京条约，完成了“议和”。这个当时“为中外所系望”之“抚夷局”，也就成了一个实际负责对外交涉的临时中央外交机构。

其后，外国公使依据《北京条约》有关条款要常驻北京，清廷为了直接与“京师的外国事务大臣联系”，同意恭亲王奕訢等提出的建议，批准设立一个“专管中外一切交涉”的“总理各国事务衙门”，简称“总理衙门”，别称“总署”、“译署”。这样，临时的中央外交机构“抚夷局”便向正式的中央外交机构“总理衙门”转化。1861年3月11日，近代中国第一个外交机构便正式出现在北京。

总理衙门是当时中国唯一的对外机关，其不仅要“掌各国盟约，昭朝廷德信”，而且要管“中外疆域之限，文译传达之事，民教交涉之端”，甚至“凡水陆出入之赋，舟车互市之制，书币聘飨之宜”也归其管辖。[2] 也就是说，凡属“洋务”，诸如关税、电线、铁路、矿务、海军、制造、教育、传教……，均归其管辖，权力相当于内阁，堪称“洋务内阁”。

总理衙门的职官，仿照军机处的体系，分大臣和章京两级，但均为兼职。大臣又分三种：一为总理各国事务亲王、郡王、贝勒，属领班；二为总理大臣，由军机大臣兼任；三为大臣上行走，由内阁、各部院满、汉堂官兼任。大臣都由皇帝特简，无定额。最少时仅有奕訢、文祥、桂良3人，最多时达12人。章京是办理具体事务的官员，分总办章京（满、汉各1人）、帮办章京（满、汉各1人）、章京（满、汉各10人）、额外章京（满、汉各8人）四种。办事机构又分英、法、俄、美四股，1883年又添设了海防股，共五股。[3] 总理衙门下设南洋通商大臣、北洋通商大臣，分别主管长江及其以南沿海各通商口岸和北方各通商口岸。南、北洋大臣最初是专职，后分别由两江总督和直隶总督兼任。与总理衙门有关的机构还有“同文馆”、海关总税务司。

总理衙门事务繁杂，但无实际的专职外交人员，外交事务仍属于兼管性质，离现代意义上的外交部还有相当的距离。而且，该机构的实际地位也很不稳定，奕訢得势时，总理衙门的权力甚大，地位甚高。1884年奕訢被罢职后，总理衙门的地位也就随之下降，与理藩院并列。因此，说其是中央外交机构，实际上还只是徒有其表，说它是“洋务内阁”，倒也名副其实。

1900年八国联军之役后，列强在《议和大纲》里规定：“总理各国事务衙门必须革故更新，……其如何变通之处，由诸大国酌定，中国照允施行。”[4] 于是，在列强的威逼干涉下，清政府只得进一步强化中央外交机构的地位，依据《辛丑条约》条款改总理衙门为“外务部”，“班列六部之前”。当时清政府对外公开的理由为：“从来设官分职，惟在因时制宜。现当重定和约之时，首以邦交为重，一切讲信修睦，尤赖得人而理。从前设立总理各国事务衙门办理交涉，虽历有年所，惟所派王大臣等多系兼差，恐未能殚心职守，自应特设员缺，以专责成。”[5] 这就表明外务部的官员已不是兼职而是专职的外交官员了。

外务部的官制也发生了变化，分为管制部和堂官制两个层次。管制部设总理外务部事务大臣1人，由庆亲王奕劻担任，为最高首长；其下设会办大臣2人。堂官制设尚书2人，左右侍郎各一人，均不分满汉。还规定尚书中必须有一人通西方西语。[6] 而且，组织机构设置也有变化，设立四司一厅五处，分管各项事务。四司，分别为和公司、考工司、榷算司、庶务司；一厅，为司务厅；五处，分别主管俄、德、法、英、日五国外交事务。每处各设翻译官3人。外务部还附设储才馆，以培养外交人才。这些均比总理衙门要进步，但是就外务部职掌的事务内容来说，还是与总理衙门相差无几，仍是一个“洋务衙门”。

1906年11月，清政府进行了中央官制改革，规定外务部专门负责对外交涉事件，其余职掌均归各主管衙门办理，从而将一般的“洋务”从外务部分离了出去，外务部也就逐渐转变为专职的外交机关了。但是，当时清朝的整个外交系统仍是十分松散混乱，外务部事实上并不可能真正发挥国家外交中枢的职能，因此，现代意义上的外交部只有到中华民国成立后才建立起来。

孙中山设立外交部

1912年1月1日，中华民国成立，中国的国家政权形式开始发生翻天覆地的变化。以孙中山为首的资产阶级革命派，按照西方三权分立的原则来建构民国政权，外交部作为国家政权的重要组成部分，也开始按照当时国际通行的模式进行组建。

依据1911年12月3月公布的《中华民国临时政府组织大纲》规定，临时政府实行总统制。临时大总统由各省代表会议推选产生，各部总长由总统提名经各省代表会议通过。1912年1月1日，孙中山赴南京正式出任临时大总统。1月3日，正式通过各部总长、次长人选名单。王宠惠、魏宸组分别出任外交总长、次长。王宠惠毕业于天津北洋大学，后留学日本、欧美等国，获美国耶鲁大学法学博士学位，是孙中山着意培养的外交人才。1904年曾在美国纽约协助孙中山撰写对外宣言，游说各国放弃支持清政府的政策。魏宸组，法国留学生，是孙中山1905年1月在欧洲活动期间加入革命组织的。

依据《修正中华民国临时政府组织大纲》，南京临时政府的外交权由临时大总统执掌，但受参议院制约。总统府的秘书处下设外交组，有3位成员（马素、张季鸾、邓家彦）。外交部直接受临时大总统领导，主管的事务规定为“管理外国交涉及关于外人事务并在外华侨民事，保护在外商业，监督外交官及领事”等。[7]  外交部设三个司，即外政司、通商司、庶务司。外政司，主要处理有关国际交涉事项，以及关于界务、铁路、矿务、电线等交涉事项；通商司，主管有关保护在外侨民、通商行船等事项，以及税务、邮政、外债等交涉事项；庶务司，主管办理国书与国际礼仪事项，以及接待外宾、监理外人传教、保护外人游历等事项。

外交部确立了首长负责制，规定设总长1人，负责其主管事务；次长1人，辅佐总长，处理部务。司长3人，分别主持外政、通商、庶务三个司的事务。另有秘书1人，书记6人，参事4人，以及佥事、主事、录事、翻译、通事、工事等若干人，各司其职。[8] 外交部官员均非兼职，而是专职的外交人员。

南京临时政府外交部因其存在的时间太短，未能建立起一整套完善的外交机构，科学的管理机制也未能形成，但是，就其职掌范围、机构设置和人员安排上，则是朝着符合国际通例的道路上大大地迈进了一步，确立了一种模式，构建了民国外交部的基本框架。

南京临时政府外交部是辛亥革命的产物，成立时清王朝还未覆灭，与清政府的外务部并存了一个多月。而且，在半殖民地的中国，其政治、经济、文化、军事诸方面均在不同程度上受到列强的操纵和控制。新政权首先必须获得各国政治上的承认与经济上的支持，其次才能着手交涉处理各种历史上遗留以及当时迫切需要解决的外交问题。因此，南京临时政府外交部在其存在的短短的三个月里，主要是配合临时大总统做了三方面的外交努力，即争取各国承认南京临时政府、争取各国的经济援助、维护海外侨胞的利益。

1912年1月5日，南京临时政府发表对外宣言书，向各国公布了临时政府对外内政策八原则，明确承认“凡革命以前所有满政府与各国缔结之条约，民国均认为有效，至于条约期满而止。”“革命以前，满政府所借之外债及所承认之赔款，民国亦承认偿还之责，不变更其条件。”“凡革命以前满政府所让与各国国家或各国个人种种之权利，民国政府亦照旧尊重之。”“凡各国人民之生命财产，在共和政府法权所及之域内，民国当一律尊重而保护之。”[9]  而且外交部还颁行了保护租界的十条规则，如不许华人携带武器在租界行走，不得缉捕逃入或潜藏在租界的人犯，不准在租界搜查和扣留偷运接济敌人军火的外国兵轮等等。1月11日、2月2日，南京临时政府两次正式照会各国，中华民国已经成立，要求各国承认，以后各国凡在中国交涉事宜，要向南京新政府磋商办理。[10]  1月11日、17日、19日，孙中山与外交总长王宠惠还分别致电法国政府、美国国务卿、英国外交大臣，通报中华民国业经成立，清廷即将退位，希望各国尽快承认民国政府。与此同时，孙中山还接连会见了日本政界、财界联络代表森恪、德国领事舒理慈、美国记者麦考密克和美驻华使馆参赞邓尼等人，说明要求各国承认中华民国政府的理由。但是，这些外交努力，并未能获得预期的成果。

南京临时政府成立后，因国家主要财政收入（关税、盐税）受列强操纵与控制，政府缺乏维持正常运作之经费来源，因此，举借外债成为其对外事务的重要内容。虽然孙中山回国前就曾在欧美各国努力奔走，游说外国政府、银行团、企业家，争取经济援助，民国成立后又竭尽努力，但是，列强并不认为南京临时政府能够维持秩序，实现中国社会的平稳过渡，[11] 为了确保其在华利益不受损害，已选中拥有实权的北洋军阀头目袁世凯，作为即将崩溃的清王朝的继承人。他们打着“中立”的旗号，拒不承认南京临时政府，并且否认南京临时政府有向四国银行团借款的资格。因此，南京临时政府的外交努力，难有实质性的成果，仅筹借了四笔日元外债，即300万日元的苏路借款、250万日元的军需借款、200万日元的军备借款和200万日元的汉冶萍借款。这些借款数额不大，条件苛刻，根本无法缓解南京临时政府的财政危机。可以说，正是难以解决的财政困难，最终导致了南京临时政府的夭折。

与以上两方面的外交努力相比较，南京临时政府在维护海外华侨利益方面，还是取得了一些实际的成果。1912年2月19日，荷兰殖民地爪哇岛泗水市华侨集会庆祝中华民国建立，遭到荷兰警察的武装镇压，3人死亡，10多人受伤，逮捕人数由百余人增至一、二千人。南京临时政府接报后，迅速作出反应，外交总长王宠惠立即致电荷兰外交部，“要求赔偿损失，辞极激昂”。同时，南京临时政府下令沿海各省都督禁止华工赴荷兰各属地，以表示强烈抗议。[12] 经多次交涉，荷兰政府最终被迫同意接受中方条件，惩办杀害华侨的凶手，优礼埋葬被害者，并抚恤其家属；负责治疗受伤华侨，赔偿华侨财产损失；华侨和荷兰人享受同等待遇等。3月19日，孙中山发布大总统令，令外交部研究出台禁绝贩卖“猪仔”与保护华侨办法。

应该说，南京临时政府的外交努力是资产阶级革命党人为创建民国而进行的外交努力，总体上具有积极的意义，其主要的公开表态与外交措施，是半殖民地中国特殊历史背景下的产物，并非是民国政府实际谋求的外交目标，因此，如果我们理性客观地加以分析评判的话，那么，南京临时政府外交部作为重大历史转折关头的过渡性的政府部门，还是发挥了其应有的历史作用的。

1912年2月12日，清帝被迫宣布退位。同日，清政府的外务部照会各国驻华使臣，并通知各国政府及驻华使臣立即应允与袁世凯的北京临时政府发生事实上之关系。但是，日本政府于2月23日向袁世凯提出了承认新政府的先决条件，即要中国新政府对外债及外人在华之权益，无论是否有条约之根据，均应于保障，并串联了英、法、美各国采取统一行动。因此，当时中国虽然同时存在一南一北两个临时政府，但均未获得列强各国的承认。事实上，各国驻华使节则主要是在与袁世凯进行交涉，原清廷驻外使臣也统统予以保留，改称为临时代表。

3月10日，袁世凯在北京就任临时大总统之职。之后，依据孙中山主持制定的《中华民国临时约法》，袁世凯任命唐绍仪为国务总理。3月15日，唐绍仪到达南京，列席了19日的临时参议院会议，并发布政见、提出内阁名单，提名陆征祥担任外交总长。经临时参议院批准后，唐绍仪于29日开始接受南京临时政府。4月1日，孙中山宣布辞去临时大总统职务，临时参议院也随之北迁。南京临时政府结束，正式开始了北洋政府的统治。

陆征祥改革外交部

在北洋政府的内阁中，外交部雄居首位，如内阁总理辞职，便由外交总长兼代，故首任内阁总理唐绍仪于1912年6月27日辞职后，即由外交总长陆征祥兼代内阁总理。民国初年的北洋政府几个月内就换了3任内阁总理，唐绍仪内阁上任不到3个月就倒台了，陆征祥内阁则更短，只存在54天，又开始了赵秉钧内阁。但是，内阁虽更换频繁，外交部却相对稳定，基本上一直由陆征祥主持。陆征祥由于多年在国外任清廷驻外公使翻译、参赞、驻荷兰公使、驻俄公使，讲得一口流利的法语，并且深谙外交应酬之策，是当时著名的外交官，他在国内无党无派，自我标榜“超然主义”，在其代理内阁总理时，曾戏称补充阁员名单如“开菜单做生日”，一时传为笑柄，也引起了参议院的反感，因此，陆征祥只当了54天的内阁总理就下了台。

陆征祥在政治上标榜“超然主义”，但在组织外交部时却是郑重其事，条规分明，丝毫不马虎。北京临时政府外交部基本上是继承清朝的外务部而来，并按照临时参议院的《外交部官制》作了相应的官制改革。在唐绍仪内阁时，陆征祥便开始仿照西方国家外交部的模式来组建外交部，由1名总长与1名次长主持部务。次长以下，设立由4名秘书组成的秘书处和由4名参事组成的参事室。秘书主要是参加外交总长或次长和各驻北京外交使团团长的会晤，走访东交民巷的各国使节。由于当时中国是一个半殖民地国家，外交部的实际地位要低于各国驻华外交使团，凡是外交总长回复外国使节的问题，不是召他来部，而是派秘书去外国公使馆答复。因此，当时外交部的4个秘书分日、英、法、德4个语种，分别负责走访日本使馆、讲英语的各国使馆、讲法语的各国使馆、讲德语的各国使馆。参事则主要是负责研究处理有关条约、外交部法令规章的实施等法律问题，以及其他相关事务。

1912年10月8日，陆征祥正式颁布了外交部官制，完成了外交部的主要机构设置。外交部设立1厅4司，即总务厅和外政司、通商司、交际司、庶政司。厅、司均分科办事，各司其职，另设佥事40人，主事80人。专职的外交官员已达百余人。这样，北京临时政府的外交部承继了清外务部1厅4司的基本格局，并按民国政府制度设计的基本要求，完成了一个基本符合世界通例的外交部的构建，民国政府外交部的架构也就基本定型。

与此同时，陆征祥还对中国驻外使馆和领事馆进行了重要改革，加强了外交部对驻外使领馆的领导和管理，使中国驻外使领馆也朝着专业化、职业化的方向大大地向前迈进了一步。民国前，凡在驻外使团任职的官员，3年任期满后就可以得到向北京保举升迁的机会，是一条官场升迁的捷径。而且，驻外公使还能一次性地领到3年任期的全部经费，并可随心所欲地加以使用。因此，该项职位是个热门。加之清政府各部人员的任用一般均由高级官员推荐，候选者只要通过政府要员给有意想去的部门首脑写信引荐，就能达到目的。所以，以前派往外国充任使节的官员，大多是些不懂外文也不了解所驻国家情况的人。陆征祥主持外交部后，则明确规定，凡驻外使团首脑及所有公使馆馆员、领事、副领事以及领事馆馆员，都要由外交部委任；凡驻外使团的人员，一律要由受过专门训练的人员任职，没有受过外交专业训练的人员，概不录用。同时规定，每个驻外使馆都必须编造预算，报外交部批准，其中必须写明人员数目、级别、薪资及使馆各项开支所需津贴，预算按年度编造，经费则按月汇拨。另外还规定，驻外使馆要定期汇报情况，电报往还，一律使用密码，而且密码要经常更换，以策安全和保密。

陆征祥的这些改革，使中国外交部在日趋专业化的同时，也大大提高了行政效率，这在民国初年政府机构大变革中具有重要的进步意义。事实上，以后各届政府的外交部，均沿用这一体制，不过略作修改而已。因此，可以这样说，中国现代意义上的外交部，是始于民国初年的南京临时政府，基本完成于北京临时政府。北京临时政府的外交部，无论是在职掌范围、机构设置上，还是在管理体制、行政效率方面，均已基本完成了由旧式“洋务衙门”到现代外交部的转化。民国外交机构与外交管理体制从此基本确立。

当然，国家外交机构的现代化并未能改变中国半殖民地的国家地位，无论是南京临时政府的革命派，还是北京临时政府的“超然派”，均未能切实维护国家主权和民族尊严。革命派的王宠惠公开承认了帝国主义的在华特权，“超然派”的陆征祥则不仅承认了帝国主义的在华特权，还被迫直接参与了“善后大借款”和“二十一条”等事件。这说明，国家外交机构的趋于现代化，虽表明了中国社会的重要进步，但若无国家主权的完整和中华民族的独立，则中国的国际地位仍不可能有实质性地提高。所谓“弱国无外交”，即是指国家的实力与地位，并非是说弱国没有外交或是弱国不需要外交。因为，对于一个主权不完整的半殖民地国家来说，在国际上实无平等外交之可言。民国时期的中国外交即为事实。