二十世纪中国国民外交论纲

顾莹惠

［内容简介］ 国民外交是外交的重要方式之一。国民外交是民族国家兴起以来，各国国民为维护国家利益和自身权利、谋求国家发展、争取世界和平，以非官方的身份从事的对外交涉和交流。国民外交源于人民主权思想，是“主权在民”原则在外交领域里的具体体现。国民外交的方式多样，内容丰富，作用广泛。国民外交在不同的历史时期与不同的国际背景下，分别呈现出不同的特点，发挥着政府外交不可替代的作用。

[关键词]  二十世纪  中国  国民外交

国民外交，曾是二十世纪中国外交的重要特色之一。自清末以来，许多民间团体与个人为了捍卫国家主权维护国家利益，开展了多种方式的国民外交活动，在各个历史时期，都曾掀起过不同规模的国民外交高潮。但是，对于国民外交的基本定义、国民外交的起源与发展、国民外交的实际作用等问题，却还没有较为深入的专论。笔者希冀通过对二十世纪中国国民外交的概要性论述，能激发学界的研究兴趣，推进对国民外交的整体深入研究，也为当今中国外交提供一些可资借鉴的历史经验。

一、国民外交的基本含义

国民外交是外交的重要方面。就外交的基本概念而言，目前较为一致的看法是：外交是指任何以主权国家为主体，通过和平方式，对国家间关系和国际事务的处理，是一国实施其对外政策，维护本国利益的重要手段。外交是国家通过其主管机关和授权代表，用谈判、通讯、会议、参加国际组织和缔结条约的方法，处理其对外关系的活动。[①]这里强调两个基本要素，即主权国家与和平方式。

就和平方式而言，古代即有，因此说“在氏族社会已经有了外交的萌芽”。[②]但是，古代并没有主权国家的概念，这时的外交活动主要是指部落之间兼并战争中的谈判活动和部落之间和平共处时的外交活动。16世纪，法国思想家让·布丹在《论共和国》一书中首次提出了国家主权思想，否定了教皇的“世界主权”观念，指出各民族国家的主权平等原则是国际关系中应共同遵守的准则。1625年，荷兰政治思想家格劳秀斯在《战争与和平法》一书中进一步提出，国际关系应以各国都接受的国际法为基础，国际法的准则应该是正义和公理。到英法资产阶级革命时期，英法思想家们进一步否定了“君权神授”说，批判了封建专制的秘密外交，反对把国家关系看成是君主之间的关系，提出了“民族至上”、“国家利益至上”和“主权在民”的原则，认为国家的最高权利即主权应当属于人民，人民是主权者和国家的主人。法国的《人权宣言》明确宣布：整个主权属于人民。美国的《独立宣言》则首次将人民主权与民族独立问题结合起来，并以法律形式予以肯定。

可以说，外交基本概念中两个要素的形成是与民族国家的兴起密切相关的，反映了各民族国家在交往中需要建立和维持起码的秩序及和平，希望避免使用军事手段解决国际争端，运用和平方式来维护本国利益，实现对外政策等目标。而“主权在民”原则的提出，又将人权与国际关系密切联系了起来，揭示了国民与国家利益的关系。这也就直接导引出了国民  外交的实质，即国民外交是“主权在民”原则在外交领域里的具体体现。

因此，国民外交的基本概念应是：国民外交是各国国民为捍卫国家主权和自身权利，谋求国家发展，争取世界和平而以非官方的身份从事的对外交涉和交流。国民外交源于人民主权思想，即主权是公意的运用，是国家的灵魂、集体的生命，主权属于人民，行政官吏是人民的办事员，人民有权选举、罢免和撤换他们，国家利益是全体人民的利益，国与国之间的关系是民族、人民之间的关系，国家的外交政策应该体现人民的利益，国际事务不只是少数政治家的事情，而是直接影响本国和世界人民的事情。因此，国民应该直接参与外交事务，或是监督本国政府机构的外交活动。

人们对于国民外交的具体认识，深受各种意识形态、所处社会地位和时代背景的影响，有着十分明显的差异。如《美国人民外交史》的作者托马斯·贝利认为：美国基本的外交政策是由美国公众舆论决定的，总统与政府不过是这些政策的执行者。美国外交政策的出台，美国发起或加入国际盟约，美国民众可通过各种方式和渠道表示支持或反对，并可直接影响总统和国会议员的竞选和连任。因此，美国的外交政策体现了美国人民的要求，美国的外交就是人民外交。同样，夏天在其《中国外交史及外交问题》一书中也明确指出：“何谓国民外交？……即外交公开是也。人民既为国家的主人翁，一切立法行政，当以民意为去纳，外交亦然。全国人民固然不能人人去折冲外交，但外交当局却不可不以人民之公意为外交进行之立足点。”[③] 这类观点与认识，主要是从本国国民参与和影响政府决策、监督政府执行政策的程度来强调国民外交的，实际上强调的是国家的性质与民主决策的程度，而不是强调国民直接参与各种具体的外交事务。

马克思、列宁则提出了超越民族国家利益范畴的无产阶级国际主义的人民革命外交原则，强调了全世界范围无产阶级的共同利益。1864年，马克思在《国际工人协会成立宣言》中提出：“工人阶级的解放……要求工人们兄弟般的合作”，在“存在着那种为追求罪恶目的而利用民族偏见并在掠夺战争中洒流人民鲜血和浪费人民财富的对外政策时”，工人阶级对外政策的任务就是“洞悉国际政治的秘密，监督本国政府的外交活动，在必要时就用能用的一切办法反抗它；在不可能防止这种活动时就团结起来同时揭露它，努力做到使私人关系间应该遵循的那种简单的道德和正义的准则，成为各民族之间的关系中的至高无上的准则”。[④] 俄国十月革命胜利后，列宁则更为明确地指出：“无产阶级的国际主义，第一，要求一个国家的无产阶级斗争的利益服从全世界范围的无产阶级斗争的利益；第二，要求正在战胜资产阶级的民族、有能力和决心去为推翻国际资本而承担最大的民族牺牲。”[⑤] 很明显，他们所强调的是世界无产阶级的阶级利益，而不是一般意义上的国家民族利益。因此，无产阶级国际主义的人民革命外交，不同于一般意义上的国民外交，前者强调的是阶级利益，后者强调的是国家利益。

还有一种观点则是侧重于从非官方和民间性来认识国民外交的，强调的是本国民众直接参与国家的各种外交事务，以促进国际间的各种交流与合作。如周恩来总理就曾明确指出：中国的外交是官方的、非官方的和民间的三者结合起来的外交。“要打破恢复中日邦交的困

难局面应该采取什么步骤呢？……我们的想法是，先从中日两国人民进行国民外交，再从国民外交发展为半官方外交，这样来突破美国对日本的控制。”[⑥] 许多中国学者在阐述人民外交的基本概念时，也均会指出：“人民外交，又称民间外交，是中国在对外关系上的一个创举。”“它主要是通过不属于国家正式外交身份的各种团体、或个人同外国的各种机构、团体、法人及各阶层各方面人士广泛接触，增进相互了解，加强本国人民同世界各国人民的友谊、团结与合作，既为本国外交开辟渠道，开拓领域，又为国家间的关系奠定牢固的基础。可以说它既是为本国的对外政策服务的，具有国家对外活动的内容，又没有正式外交身份，不具备国家正式对外活动形式，所以称为人民外交、民间外交。”[⑦] 这种观点也同时强调了外交的人民性，但其重心是在非官方与民间性上的。

以上观点中涉及到的人民性、阶级性、民间性，实际上是从不同的立足点看问题而已，对国民外交的基本含义并无根本性的冲突。一般而言，在民权发达的国家，国民可以通过正常的渠道影响政府的决策与监督政府的行为，因此，关注的重心往往会放在如何影响和监督政府方面。而在民权不发达的国家，国民无法通过正常渠道影响政府决策与监督政府行为，则重心往往会放在强调国民自决外交、国民参与外交方面。对国际关系较为正常、国家地位相对较高的国家而言，国民的对外交往也较为广泛和顺利，因此大多不会强调国民外交的重要性。而对那些国际关系较为困难国家地位相对不高的国家而言，国民的对外交往也必然较为狭窄与困难，国民外交的重要性也就因此而凸显出来。

据此，综合各种观点，可以基本得出国民外交的基本含义，即国民外交应该是指民族国家兴起以来，各国国民为捍卫国家主权和自身权利、谋求国家发展、争取世界和平而以非官方的身份从事的对外交涉和交流。它包括国民自发组织和进行的对外交涉与交流，也包括政府授意或授权组织和进行的非官方团体或个人的对外交涉与交流。

就国民自发组织的又包含了四种情况。一是因国家遭受外来侵略，主权受到损害，国民自发组织起来进行外交抗争和对外交涉；二是因国内分裂，内战频仍，处在无政府状态，国民为维护国家利益和自身权益自行组织的对外交涉和交流；三是一国的革命力量为推翻本国反动政府建立新政权而进行的谋求国外援助的对外交涉和交流；四是各国民间组织为谋求国家发展、世界和平或某一领域的发展而自行组织的国际间的交涉和交流。

就政府授意或授权的而言，也有四种情况。一是因国际关系不正常或处在战争状态下，政府不便或不能通过正式的外交渠道或采用正式的外交方式进行外交活动，只能选派民间人士或社团进行非官方的外交活动；二是一国政府为实现其对外政策目标，树立国家的国际形象，培植他国的公众舆论，影响别国的外交政策，特许或拨款资助一些有影响力的个人或团体进行公开的非官方的对外交涉与交流；三是为寻求国际援助，进行国际政治、经济合作，一国政府授权组织或直接委派非官方的团体和个人参加国际性的非官方组织，出席非官方的国际论坛，开展非官方的国际会议外交；四是政府搭台，民间唱戏，即由政府出面组织举办各种大型的国际博览会、商品交易会、学术研讨会、艺术节等，由出席会议的非官方的企业家、商会代表、学者教授、艺术家唱主角，开展广泛的国际交流，以收民间外交之功效。

国民外交就其形式而言，可以包括学者外交、商人外交、政党外交、公众外交，国际会议外交、国际组织外交……；就其内容而言，可以包括经济外交、科技外交、文化外交、废约外交、发展外交、环境外交……。所有这些，必须是非官方性质的外交活动。国民外交可以是政府外交的先声与铺垫，充当“民间先行”的角色；也可以直接或间接地影响政府的外交决策，充当“以民促官”的角色；又可以是政府外交的必要辅助与补充，充当“以民补官”的角色。但是，国民外交不能等同于政府外交，更不能取代政府外交。

二、中国国民外交的起源与发展

国民外交的兴起，是一定社会历史条件下的产物，是国民自觉的行为。在近代民族国家兴起以前，各国人民间的各种交往活动早已存在。但这时的各种民间对外交往活动，只是不同地域之间互通有无的交往活动。对于交往者来说，并无明确的主权国家观念和国民意识；交往的内容，也基本不涉及国家民族的利益，大多是与宗教信仰和经济文化产品有着十分密切的关系。这时的民间对外交往活动还不属于国民外交的基本范畴。只有当人们清楚地认识到经常性的国际交往是社会发展的必要条件与必然趋势，认识到自己作为国民有权利、有责任、也有能力开展国际间的交流与合作，而且，各种交通工具和信息传播工具也已经能为人们进行跨国界、远距离的各种交往活动提供有力的支持之时，真正意义上的国民外交才有可能兴起。因此，国民外交是世界跨入近代史门槛以后的产物。资本主义生产方式的产生与发展，使国家间的相互依存度日益加强。正是因国际经济活动的需要与维护国家利益自身权益的需要，国民外交才应运而生。

中国国民外交源自近代中国半殖民地半封建社会的形成、近代国民思想的兴起与民族国家观念的更新，既是“外邦逼之、异种残之”的产物，又是“西学东渐”“规抚欧美经验”之产物。帝国主义列强的侵略，使得中国这个幅员辽阔、物产丰盈的“天朝大国”沦落为一个“世界大公国”。腐败无能的清政府“战则丧师失地”，“和则赔款损权”，“无一事不足以丧吾大陆”。正是为了“救亡图存”、“振兴中华”，先进的中国人接受了西方天赋人权学说与民族自决思想，认识到“救国之术在振起国民之精神，养成国家之思想”，“国民不知国家学，则无爱国心；国民不知国际法，则无真爱国心。”国家之前途全在于国民之责任心矣！[⑧] 这正如列宁所言：“有一点是无可争辩的，这就是资本主义使亚洲觉醒过来了，在那里到处都掀起了民族主义，这些运动的趋势就是要在亚洲建立民族国家”。[⑨] 也就是说，因关注国家民族的命运，中国民众认识到必须奋起自救。因奋起自救，中国民众又进而认识到自身在国家中的应有之地位。国家危亡，唤起了人们的国民意识，救亡图存，催发了人们的国民外交思想。中国国民外交运动也随之兴起。

在近代中国，最早把人民主权思想与民族独立思想相结合并付之于行动的，当数孙中山先生。1894年冬，孙中山就举起了民族民主革命的旗帜，革命为求民族独立，革命为兴人民主权。他把推翻清王朝作为振兴中华的根本前提，因此，要谋求国际社会的广泛支持，“联结四方贤才志士”，便只能奔走于海外各国，从事国民外交活动，成为近代中国第一个以建立现代民族民主国家为目标，却以纯粹国民身份开展外交活动的实践者。可以说，中国真正意义上之国民外交实发端于孙中山的革命外交活动。

二十世纪初是中国民族主义倡行的时代，也是近代中国国民外交全面启动之时。民族危机的深重使关系国家命运的外交事件成为人们普遍关注的焦点问题，中国的思想舆论界不仅大力鼓吹人民主权与民族独立思想，且普遍反对暴力排外，主张“文明排外”，运用外交手段维护国家利益。1902年1月4日，中国第一份民办的《外交报》也随之应运而生。一批有影响的报刊也辟有外交专栏，发表外交时论，介绍各国概况，用以普及国民外交知识，争取公众外交舆论。各种有影响力、号召力的民间组织也纷纷出现，为国民外交的开展提供了一定的组织基础和广泛的海外联系网络。

二十世纪初的中国国民外交已涉及三派力量五种方式。三派力量即以孙中山为代表的资产阶级革命派，流亡海外的以康、梁为代表的资产阶级改良派，国内新兴的由实业家结成的商会力量。五种方式即与外国政府机构及官员直接接触、寻求外国公众舆论支持、通过私人关系影响外国政府政策、发动民众运动采取抵制措施以迫使政府修正外交政策、组织开展各国间的民间经济文化外交等。虽然他们还未正式以国民外交相标榜，而主要是以革命、保皇、发展实业、振兴中华相号召，但是他们自主开展的各种对外活动，就其基本目标而言，是为了提高国家地位、维护国家利益与国民权益；就其主要内容而言，已涉及政治、经济、法律等各方面的内容；就其活动方式而言，也已较多采用间接参与、直接交涉等多种国民外交的基本方式，基本上反映了当时中国各派新兴力量的爱国热情与国民责任心，已经打上了十分明显的国民外交的标记。

民国建立，中国结束了长达二千余年的皇朝统治，中国社会呈现出两方面的基本特征：一方面是武人争雄、军阀割据、战争不断、政局动荡，名义上的国家政府虽在，实际上的中央政权却无，胜者为王，败者为寇，国家主权被当成举借外债的抵押品，政府外交成为各派军阀争取外援打击对手的重要手段；另一方面是政党社团林立、新闻学说自由、教育实业发展、改造思潮勃兴，国民参政意识大为加强，实业界人士地位不断提高，提倡国货运动蓬勃兴起，多种学术主义并存，人们的道德观念与生活方式也发生了急剧变化。这些均为“五四”及20年代中国国民外交进入高峰期提供了现实条件。

二十世纪20年代是中国国民外交全方位展开并逐渐走向成熟的时期。五四运动本身就是一场国民外交运动。1919年2月由政、商、学界名人发起成立的全国性的国民外交组织——中国国民外交协会，客观上已起着国民外交领导者的积极引导作用和国民外交组织的示范作用。华盛顿会议期间，更出现了集合全国118个团体的全国国民外交联合大会和由各团体代表组成的华盛顿会议中国国民代表团，直接参与并监督了中国政府代表团的工作。国民外交问题也已成为许多学者研究评论的重要议题，论述的内容已涉及国民外交的外交目标、外交意识、外交策略等问题，甚至已提出要给国人灌输外交常识，在“学校中，更可利用青年学生之爱国热，授以外交及国际时局上必须之知识。总之必先使国民有充分之外交常识，而后可言有实力之外交也”。[⑩]

这一时期中国国民外交的核心内容，是废除不平等条约、争取国际平等地位、谋求国家社会发展。具体内容已广泛涉及政治、经济、科教文化等各个领域。20年代参与国民外交的力量空前扩大，开展国民外交的方式日趋多样。从参与的力量来看，几乎涉及当时中国社会的各派力量各个阶层。从主张革命统一的各政党团体，到主张“好人政府”、“省自治”、实业救国、教育救国的各派别团体；从政、商、学界名人团体组织，到普通市民的团体组织、劳工团体组织，均以相对独立的姿态参与了各种方式的国民外交活动。从开展的方式来看，则现代社会各种非官方的对外交涉交流方式也均已涉及。从大规模的群众性运动方式，到个别人进行的斡旋交涉活动；从协助政府的外交咨询活动，到监督政府的外交质询与抗争；从自主组织接待与出访活动，到直接对外交涉与谈判；从国际会议外交，到国际组织外交；从教育基金会到校际间的交流合作；从企业的交流合作到联合科学考察与研究……。应该说，在20年代中国重要的政治、经济、文化外交事件中，均已打上了明显的国民外交印记。

二十世纪30至40年代中期的中国国民外交，主要是以抗日为中心。就其呈现出的起伏态势和内容方式而言，大致可分为三段：

全面抗战爆发前，是南京国民政府党治国家模式在全国确立、国家统一化进程加快、政府权威逐渐上升、国民外交自主性逐渐被削弱的时期。随着国民政府“改订新约运动”、“国民经济建设运动”的兴起和“联美制日”政策的实施，大部分民间团体及代表人物的对外交涉交流活动，也已基本被纳入了协助、配合政府外交之轨道了。以政府为主导的各种半官方的中外经济合作交流组织先后成立。在文化对外交流领域，民间学术艺术团体及代表人物仍在自主地发挥作用。

全面抗战爆发后，是全民族抗日统一战线建立，各界各团体上下齐心、奋力争取各国实施援华制日政策之国民外交时期。国民政府也把有名望的学者专家和商界要人推向外交前台，并成立了全国性的国民外交团体——中国国民外交协会，总会设在重庆，海内外先后设立66处分会，聘请侨界名人担任各海外分会的会长。各政党组织、民间团体也积极自主地开展各种方式的国民外交活动。甚至宗教界人士也组团出访各国，宣传抗日，募集款项。最为著名的是宋庆龄1938年6月在香港发起成立的“保卫中国同盟”，集合了众多中外知名人士，直接推动了各国各界援华组织的纷纷建立，沟通了各国民间援华组织之间的经常联系，成为当时世界反法西斯民间组织的核心机构。

太平洋战争爆发后，是世界反法西斯统一战线形成，中国国家地位急剧上升的时期。1942年《联合国家宣言》的发表，1943年中美中英新约的签订、莫斯科《普遍安全宣言》的发表、美英中三国首脑会议与《开罗宣言》的发表，中国奠定了联合国发起国地位，并基本实现了废除不平等条约之目标。于是，中国战后重建问题开始成为各派政治力量关注的焦点。以国民党、中国共产党、民主党派为代表的各派政治力量纷纷为实现自己的政治理想，对西方国家展开了多渠道多形式的政党团体、名人学者外交。1945年6月，中国政府派出了代表国内各派政治力量的中国代表团，出席在美国旧金山召开的联合国制宪大会，正是当时国内外多种压力的结果。

40年代后期的中国国民外交，随着国际形势和国内政局的迅速变化进入了过渡期。国内各派力量开始了新的分化组合，战争决定着中国的前途与命运，独立于国共两党之外的各派政治力量已无立足之地，纷纷做出明确选择。至1949年10月1日中华人民共和国宣告成立，中国历史翻开了新的一页，中国国民外交也进入了一个新阶段。

新中国的中国国民外交，是属于政府主导下的民间外交。就其发展的基本态势与内容形式而言，大致可分为两段。

从新中国建立到文革结束这一段，各国外交政策均不同程度地受到意识形态之影响，严重制约了中国与各国的正常官方往来。因此，中国政府主导下的民间外交，其主要目的，一是为了突破封锁禁运，与各国建立经济贸易联系；二是利用各种民间渠道，对未建交国家开展外交活动，推动正常外交关系的建立；三是增强新中国的国际影响力，增进与世界各国人民之间的友谊。其基本方式，主要是通过各种半官方的双边对口的中外友好协会、多边性质的人民外交常设机构（中国人民外交学会、中国人民对外友好协会、中国保卫世界和平委员会等）、以及中国科学院、全国文联、中华全国总工会等组织机构，开展国际间的交流活动。其基本内容，主要集中在经济、科技、文化、体育等领域，属于经济文化外交范畴。

文革结束至二十世纪末这一段，中国政府制定了改革开放的基本国策，围绕“以经济建设为中心”实行了对外开放的和平外交政策，坚持从国家利益出发，超越社会制度与意识形态的差异，按照和平共处五项原则，发展同所有国家的友好合作关系。政府主导下的民间外交也呈现出全方位多层次开展的新特点。一是强调融入世界，强调与世界各国共同发展，强调全面建设社会主义现代化；二是方式多样，各种半官方、非官方的国际会议外交、国际组织外交、双边和多边的商务合作交流、科技合作开发，以及政党外交、学者外交、商会外交等，纷纷出现；三是内容丰富，囊括了政治、经济、艺术、科技、教育、体育、卫生、环境、法律和宗教等各个方面。即使是曾经最为敏感的人权、法律、制度等问题，中国也开始以平等开放的姿态进行对外接触与交流。从公开进行人权对话，到香港、澳门“一国两制”的实行，再到承诺遵守ＷＴＯ的游戏规则……。中国开始以全面开放的姿态跨入了二十一世纪。

纵观二十世纪中国国民外交的起源与发展，可以清楚地看到中国与世界不断走向进步的历史轨迹。国民外交是一定社会历史条件下的产物。中国国民外交全面启动于二十世纪初。五四时期进入高峰期。抗战时期是最为齐心协力的时期。1949年以后，因台湾问题的出现，国民外交分裂为两股力量两种目标。二十世纪末以后，随着大陆改革开放的逐渐深入，中国国民外交正在逐渐融合为一股力量一种目标，成为推动世界和平发展的重要力量。

三、中国国民外交的历史作用

    国民外交是一定社会历史条件下的产物。二十世纪中国国民外交的历史作用，是与二十世纪中国社会历史发展和国际关系发展变化的基本情况紧密相连的。

二十世纪初，是中国国民外交的全面启动阶段。这一阶段国民外交的历史作用，主要体现在为以后国民外交的发展奠定了必要的思想基础和组织基础。因为，国民外交的开展，需要众多具有现代国民思想的民众来参与，还要有一批懂得国际法律知识的民众领袖来组织。国民外交的成果，也必须伴随着国际关系的发展变化，采用必要的外交手段才能获得。因此，作为启动阶段，当时各派力量所开展的各种国民外交活动，一是在很大程度上激发了民众的国民意识和爱国热情，并由此推动了各种相关的国际法律知识的传播与普及。正如时论所言：中国的国民思想实因外交而生。二是推动了各类民间社团组织的发展，扩大了各地各界民众的参与面，增强了国民对外交涉交流的自主性，为五四时期出现全国性的国民外交组织奠定了必要的组织基础。三是拓展了民间对外交涉交流的各种渠道，形成了更为广泛的海内外联系网络。四是在一定程度上影响了本国政府的对内外态度和列强各国的对华态度。应该说，这一阶段的中国国民外交，虽未能根本改变“利权尽在洋商之手”的局面，也未能废除不平等条约，但毕竟“是我四百兆同胞干预外交之第一起点”，也“使我国民之资格、之位置益见重于世界”。[11]

“五四”时期，中国国民外交进入了高峰阶段。从“外争国权”的政治外交来看，则无论是“凡尔赛条约之未签字”、“中日军事协定之取消”，[12]还是华盛顿会议中国山东问题之解决，广州政府的关税外交、北京政府废止中比条约、武汉政府收回汉口、九江英租界，无不凸现出国民外交之重要作用。虽然有人认为中国在华盛顿会议上取得的外交成果，是“瞎猫捉到老鼠”，属于“偶然的巧合”，但正如法国学者白吉尔所指出：“即便是这样，这种猫也得伸出自己的爪子”。[13]态度一贯强硬的比利时政府，正是因中国日益高涨的废除不平等条约运动，才中止了在海牙国际法庭的诉讼，并表示准备将天津比租界交还中国。汉口、九江英租界的收回，则更是国民外交运动直接推动之结果。从经济外交来观察，则无论是接待外国实业团体来访，组织本国实业团体出访，出席国际商务会议，举办商品展览会，洽谈中外经济合作事宜，引进技术设备与管理经验，还是处理中外贸易纠纷，维护海外华侨华工利益，都是商会组织及其代表人物在充当主角。1926年中国实业家应邀组团赴日考察，即可见其一斑。出发前，实业家们就宣明其目的：一是“以国民外交之手腕，唤醒日本商民，请愿该政府，根本撤废中国障碍（二十一条），此外如旅顺、大连亦须早日交还”。二是谋求中日商会合作，共同处理中日贸易中的纠纷，避免动辄上诉法庭，累日耗资，诸多不便。[14]考察期间，又提出组织中日民间废除不平等条约委员会，并与日方就组织民间“恳请机关”以调停中日商务交易纷争达成了一致。回国后，又在上海成立了“维护赴日华侨各省联合会”，以发挥海外维权之功效。从文化外交来看，非官方的对外文化交流已成为主渠道。1916年，蔡元培等人就与巴黎大学教授欧乐等人联合发起成立了华法教育会，联络中法学者诸团体，发展两国文化经济联系，并推动发起了留法勤工俭学运动。1920年9月，梁启超等人创设讲学社，邀请各国学者来华讲学。20年代的中国，无论是中外合作创办科学杂志和科研院所，举办国际性学术会议，中外合作的科学考察，中外校际间互设课程、互聘教授、互授名誉学位，还是引进西方艺术、出国介绍中国艺术，举办国际性体育运动会……，几乎均属民间性质。就在国内掀起“杜威热”、“罗素热”、“泰戈尔热”、“爱因斯坦热”的同时，中国学者翁文灏的燕山运动说在太平洋学术会议引起震动，[15]教育家郭秉文连续三次当选为世界教育联合会副会长，京剧艺术家梅兰芳在日本、美国先后掀起了“梅兰芳热”[16]……。应该说，一个处在四分五裂弱政府时期的中国，却能在国际舞台上屡屡扮演令人震惊之角色，充分反映了这一时期中国国民外交之功效。

20年代末30年代初，南京国民政府名义上统一全国后，打着“革命外交”之旗号，发起“改订新约运动”和“国民经济建设运动”，“九一八”后又实施联合欧美、抑制日本的对外方针。这一时期中国国民外交已较多地体现在配合政府外交方面。在“改订新约”运动中，各地的废约大会、废约通电、废约宣言依然此起彼伏，收回教育权、关税自主权、租界电信权、铁路权、航运权的活动也如火如荼。许多民间团体及其代表人物，或充任政府交涉的咨询机构，或在国际会议上宣达民意，利用报刊电台制造舆论声势，或利用华人股东身份迫使外国公司让步，或通过租界纳税华人会议向工部局施加压力……。运动最终使得各在华教会学校改变了性质，国家关税收入也因此大幅上升，中国与六国签订《关于上海公共租界内中国法院之协定》，在收回司法主权方面也迈出了重要一步。在“国民经济建设运动”中，商界也积极参与了政府主导的中国国际贸易协会、中美贸易协会、中德贸易协会等对外贸易组织，充当了政府对外经济政策的智囊团、对外经济交涉的谈判者和各国来华经济考察团的接待员，还不失时机地发起“国货运动”。1933年中美“棉麦贷款”、1936年的“中美白银协定”的台前幕后，均能看到商界代表人物活跃的身影。在文化外交方面，因外国租界的存在和外国基金的资助，民间自主的对外文化交流依然是主渠道。“九一八”爆发后，1933年，著名京剧演员梅兰芳和著名影星胡蝶与新上任的中国驻苏大使颜惠庆，同船前往莫斯科进行访问演出。1934年，清华大学教授蒋廷黻利用到苏联和西欧查阅学术资料的机会，充任了国民政府“联苏抗日”之密使。1935年，北大教授胡适也以其学者身份，到美、欧各国进行了“援华制日”的巡回演讲。

1935年“一二·九”运动爆发后，学界、商界，各政党团体开始了全方位多层次的国民抗日外交，在国际社会宣达民意，制造舆论声势，积极推动政府实施全面抗战政策。“七·七”芦沟桥事变后，国民政府公开发动民间力量，利用各种渠道，采用多种方式，争取各国援助。知名学者、报刊记者、商界要人、宗教人士、军队将领、海外侨胞，无不利用一切机会宣达民意，争取各国对华抗日援助。当时的国民外交组织，既有政府主导的半官方的中国国民外交协会各种中外经济、文化协会，也有知名人士组织的非官方的国民外交协会，以及国际性的保卫中国同盟、国际反侵略大会、国际友谊社、中外文化协会等，与美国的“中国援助基金会”、“国际援华委员会”，法国的“中国人民之友联合会”，英国的“全英文化界援助中国运动委员会”等各国各界援华抗日团体建立了密切联系。宗教界人士也组织了中国佛教访问团、中国回教近东访问团，出访东南亚、中东各国，进行抗日募捐活动。天主教主教于斌曾在美国周游120余城为中国募捐。抗战前期，因对外目标的一致，中国抗日外交呈现出官民互动、相辅相成之局面。

1941年12月太平洋战争爆发与1942年元旦26国共同签署的《联合国家宣言》发表，世界法西斯统一战线正式形成，抗战前期的对外目标基本实现。随着战时中国国家地位的实际上升，国内各派政治力量已在重点考虑如何结束战争和战后重建的问题了。因此，官民虽在抗日的对外目标上仍保持一致，但在战后国内重建问题上的分歧十分明显。围绕着如何结束“训政”，实行宪政，建立民主联合政府诸问题，国民党、中共、各中间力量，也充分利用其在海内外的各种渠道和影响力，以推动国民政府在与美国紧密型合作的同时，能够“还政于民”，实行美国式的政党政治。

又如中国国民党在抗战前夕1935年11月18日国民党五大决定成立“中央海外党务计划委员会”，12月12日中常会第一次会议正式通过戴槐生等十一名委员，1936年2月20日中常会第六次会议通过《组织条例》。1938年五届四中全会时，撤销中央海外党务计划委员会，成立“中央海外部”，陈树人为部长，主持海外党务。1940年为吴铁城部长。

我们说外交是以主权国家为主体，通过正式代表国家的机构与人员的官方行为，使用交涉、谈判和其他和平方式对外行使主权，以处理国家关系和参与国际事务，是一国维护本国利益及实施其对外政策的重要手段。那么，国民外交就是一国国民为维护本国利益和自身权利，通过非官方渠道参与国际事务、影响政府决策，沟通各国关系，促进国际合作，同样是一国实施对外政策的重要手段。

周恩来指出：“外交是国家和国家间的关系，还是人民和人民间的关系！外交工作是以国家为对象，还是以人民为代表！”“就外交工作来说，则是以国家和国家的关系为对象的。外交是通过国家和国家的关系这个形式来进行的，但落脚点还是在影响和争取人民，这是辨证的。”“民间外交继续发展可以使官方外交基础更加牢固；反之，官方外交开展了，又可以为民间外交提供更为有利的方便条件。”15这就清楚地点明了政府外交和国民外交的关系。

在当代国际关系中，交流起着重要的作用。世界经济一体化、区域经济集团化，使得各国间的依存度日益加深，国与国之间的各种交流日趋频繁，各国人民参与国际事务的要求也逐渐增强，各种民间团体的活动十分活跃，其活动的范围也愈益广泛。据《国际组织年鉴》统计，世界非政府国际组织在1988年时就已达18195个，中国民间团体参加的就有400多个。到1995年时，中国参加的非政府国际组织已达1013个。随着新世纪的到来，中国改革开放的继续深入，愈来愈多的民间团体将走上国际交流的舞台，发挥着愈来愈重要的作用。而随着现代通讯技术的发展，又使得各种信息传递手段越来越先进，世界各地发生的事件将在瞬间公诸于众，公众的要求和舆论将对各国政府的决策起着愈来愈大的影响。因此，国民外交必将在二十一世纪发挥更重要的作用。

纵观二十世纪的中国国民外交的起源与发展，可以清楚地看到中国与世界不断走向进步的历史轨迹。中国国民外交全面启动于二十世纪初，这是觉醒的中国民众为救亡图存争国权的最初表现。之后，随着世界形势的发展变化，中国民众总是不失时机地一次又一次地进行外交抗争，国民外交的方式方法也逐渐趋于成熟。在全民族的抗日战争中，中国的国民外交已达到十分灵活成熟的程度，从而为赢得抗战的全面胜利发挥了重要作用。新中国建立后，中国的民间外交又跃上了一个新台阶，成为新中国扩大对外交往的架桥铺路者。直至二十世纪末，中国国民外交不仅已成为建设社会主义现代化事业的重要组成部分，而且已成为中国国民工作和生活中的重要组成部分。时代在发展，世界在进步，中国在融入世界的同时，也在为世界作出应有的贡献。