中国财政支出结构的过去现在与未来

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　　人民政府要以民生为重，具体表现之一，就是要将国家财政的钱，最大比例地用于民生，围绕民生来安排财政支出。
一、历史和现状：财政对民生投入太少
我们要最大限度地提高国家财政投入民生的比重，打造民生财政，需要先了解一下到目前为止我们国家财政支出的比例结构。
请看中国财政支出结构统计表（简略）
这张统计表暴露出两个问题：
1、财政支出的前三项中，比重最大的是行政管理费，其次是经济建设费，而直接民生领域的文教、科学、卫生、社会保障支出所占比重最小。
2、从1982年到2005年，文教、科学、卫生、社会保障支出增长了36倍，而行政管理费则大幅攀升到了76倍。
俗话说，不怕不识货，就怕货比货。我们不妨比较一下列国行政管理费（或曰公务支出）在国家财政支出中的比重。
德国（1998年）2.7%
埃及（1997年）3.1%
英国（1999年）4.2%
韩国（1997年）5.1%
泰国（2000年）5.2%
印度（2000年）6.3%
加拿大（2000年）7.1%
俄罗斯（2000年）7.6%
美国（2000年）9.9%
中华人民共和国（2000年）25.7%
中国是一个社会主义国家，各级政府叫做人民政府，应该是精打细算、艰苦奋斗、全心全意为人民服务的政府，它们所花的行政费应该比资本主义国家政府更为低廉。然而现在摆在我们面前的行政费比重，居然比资本主义国家高那么多。中国公仆的花费，居然超过用于民生的经费，挤占了主人的用款。这种财政支出结构，近年有所改善，注入民生的部分增多了，但总结构仍不合理。它当然应是我们现在要打造民生财政不可回避的改革对象。
未来设想之一：取消公务员职务消费，节省行政费5000亿元
要建立民生财政，加大对民生领域的投入，钱从何来呢？在现有的财政总盘子中，显然要改变财政支出结构，从削减不合理的行政管理费中挖掘财源。其中来源之一就是取消公务员不合理的职务消费，预计可以省出5000亿元。
目前中国行政费中明显不合理的开支是“三公”——每年公车消费4000亿元左右、公款招待吃喝玩乐2000亿元左右、公费出国3000多亿元左右。以上“三公”消耗共计9000亿元左右。尽管每年“两会”上人民代表、政协委员慷慨陈词，新闻媒体口诛笔伐，而公款不合理消费的这“三座大山”却是年复一年“我自岿然不动”。
据统计，2004年中国大陆各级党政机关公车约有400万辆，年费用4085亿元。尔后采购汽车的数量每年都在以超过20%速度递增。“公车”，顾名思义应是仅限于公用。但目前公车的普遍现状是领导人员用三分之一、家属用三分之一、司机用三分之一。这种“三三制”一般人早已见怪不怪，2006年10月25日《中国青年报》刊登了一个超越三三制的普通事例。
请看一个局长司机老黄的7天行程：
10月1日，局长好朋友的儿子结婚，老黄到婚纱店将公车装饰为婚车，然后接送新人，忙了一天。
10月2日，老黄一大早起床，把去旅游的局长儿子一家三口送到机场，然后到邻近城市接局长的父母来该市过节。
10月3日，陪局长夫妇到城里购物。中秋节将至，晚上陪局长各处送礼。
10月4日，到邻近城市接局长的妹妹一家到局长家，晚上继续陪局长送礼。
10月5日，送局长妹妹一家回家。
10月6日，到机场接旅游归来的局长儿子一家。中秋节晚上，老黄终于在家吃了顿团圆饭。
10月7日，送局长父母回老家。回来后送局长去酒店，把局长从酒店送回家后，已是夜里十二点多了。
在老黄的概念中，公车，就是“用公款购买的私车”：除正常办公用车外，那就是：送局长与家人四处旅游、赴宴；接局长的孙子上、下学；连局长儿子的驾驶技术也是老黄带他到城外荒地，花了两个月时间练出来的。
实际上，在中国城乡各地飞奔的许多公车，不仅仅是公款购买的私车，而且是公款雇佣司机、公款维修保养、公款购买保险的私车。
放眼望去，这道公车私用的风景线，在我们这个星球上已经是越来越罕见的稀奇景色了。
韩国首都首尔市已把“官车”数量砍到只剩4辆，市长和3位副市长各1辆。没有紧要公务，市长也须乘地铁上班。
美国纽约市长布隆伯格、英国伦敦市长利文斯通也都是每天乘地铁上下班。
瑞典政府高官工作时可以使用公车，下班只能开自己的私车，首相也只能开私家车上下班。
瑞典警方在周末可以拦住任何公车，检查其是否执行公务。
德国一位女议员因为用公车送丈夫到大学上班被曝光而不得不辞职。
丹麦的公务员出差只能坐公共汽车，出差地如果没有公交车，才可以乘坐出租车。
意大利西西里岛有个倒霉的市长，他和夫人出去私人旅行，让司机用公车把他们送到港口，旅行回来又让司机接了一次。不料被人告上法庭。市长公车私用，补回汽油费都不行，不但丢了乌纱帽，还被判入狱六个月。
芬兰可以说根本就没有公车一说。除总统以外，芬兰整个公务员系统中，只有总理、外交部长、内务部长和国防部长4个人享有固定的专用公车待遇。而且他们也只能在上班时间使用专车。亲友揩油之事闻所未闻。虽然贵为一国元首，芬兰总统常常骑自行车出门。
社会主义中国，公务员理应更加廉洁奉公。然而让人很难理解的是，我们这里大大小小的党政官员，从国家级的部长到县级的科长以及乡镇长，只要有条件的，都要搞上一辆专车；没有条件的呢，努力创造条件也要搞一辆玩玩。而一旦有了专车，几乎不言而喻就有了全天候24小时使用权、全家使用权、亲友使用权、公私不分的使用权。
这种公车腐败在某种程度上已经成了激化我国党政官员与普通百姓矛盾的“导火线”，成了建设节约型社会与和谐社会的“公敌”。可以说，这种公车腐败之弊，上上下下有目共睹；至于如何改革，则意见大相径庭。
如果能站在关注民生的角度看问题，公车改革的思路我以为并不难理顺，关键就是两条：
第一，为了民生，必须从根本上禁止官员化公为私、公车私用。
第二，领导干部专车制度，是导致公款私车制度的捷径，不能不取消。
循此思路，我斗胆提出一个公车改革方案供政府与读者朋友参考。
这个改革方案要点有五：
一、除军队系统以外，同一城市的所有公务车组编为三类出租汽车公司，均按企业运营，价格与当地其他出租汽车公司相同。其中，A类公司为机关内部服务，同时保留部分特殊管理办法；B类公司面向社会服务；C类公司兼顾机关内外服务，根据机关内公务用车的需求情况灵活调度。
二、公务员因公用车，既可以乘机关出租汽车，也可以乘社会出租汽车。
三、A类公司（以下简称公司）优先安排因公用车，并保留必要数量的备用车以应公务急需。任何人以任何原因用车均须按规定付费。
四、公务员因公乘车付费后，由本机关按财务制度审核报销；因私乘车的费用一律自理。
五、取消各级领导干部专车制度，领导干部公出，由公司调度安排备用车；公出结束，备用车仍归公司调度管理。
这个车改方案将机关公车改为企业化运营，公务用车绝大部分社会化，既能保证公务员工作用车的需要，又能杜绝公务员私占公车，同时可以大大降低机关公务车保有量，从而节省出大量资金用于民生。
《人民日报》2005年1月26日报道，据了解，甘肃省一个县的公务用车少则89辆，多则362辆；要养活全省公务用车，一年花费8.07亿元。公务车每公里成本费6至8元，是市场成本的8至10倍，使用效率只有市场运营车辆的十分之一。
依此计算，按照市场运营车辆的成本效率指标管理，按照我国现有公车400万辆、每年费用4000亿元计算均可削减90%，只需10%。在改革过渡阶段，即使打上1倍的保险系数，最多也只要保留20%就足够了。
总之,仅仅公车管理制度改革这一项,只要动真格,从公车消费的4000亿元中每年可节省出3000亿元是有把握的。这笔巨款投入民生,可就是民生财政的第一桶金啊!
那么，民生财政的第二桶金该从哪儿挖出来？毫无疑问应指向花在吃喝上的那几千亿元公款。
请看，全国公款吃喝开支的攀升账。
1989年370亿元
1990年400亿元
1992年800亿元
1994年1000亿元
2002年2000亿元
2003年以来每年的公款吃喝是多少呢？据有关资料，已达3000亿元左右。
公款吃喝最初还有所限制，叫做“四菜一汤”，后来变成了“四盆一缸”，再后来，一桌酒席有的花费数千元、上万元公款也在所不惜。如今更大有发展：“凡客必请，凡请必吃；来者必陪，陪必高档。”有的餐前有康乐休闲，餐中有歌舞伴唱，餐后还有娱乐按摩。因此，公款吃喝后面还得加“玩乐”二字才般配。
什么叫职务消费？我看这些都应叫特权消费。
一个人担任了某个职务，于是乎他个人的吃喝玩乐用车用房便都由公款支付，而且职务越高，公款消费的权力便越大，这不就是赤裸裸的特权消费吗？这种“职务消费”，最终可能引起天下不平、天下不稳，实在是社会和谐的天敌！因此，我主张对这种职务消费坚决予以取缔。
无论东方还是西方，都有一条社会常识——崇尚公私分明。而我们这种所谓的职务消费恰恰就是公私不分、化公为私、损公肥私，是有损于执政党光辉形象的。我们的各级领导干部天天讲为人民服务，难道不搞这种职务消费就不能为人民服务吗？不占用公款吃喝玩乐就不能开展工作吗？
公款吃喝的问题，我以为只需两项措施就能管住：
第一，建立公款消费公示制度。
现在推行电子政务，各级政府都有自己的网站，建议设立公款消费公示制度，凡是用公款消费（包括吃喝等项）的账单，逐日全部在各级政府的网站上向全社会详细公布，比如说，招待者（一律自己付费）和被招待者的姓名、单位、职务，所点主食、副食、饮料、烟酒的数量与价格以及就餐地点等等。这些信息可以成为感兴趣的网民、选民茶余饭后的谈资或质询、举报的线索，负责报账的财务部门及其主管领导要定期接待有关人士的查询或举报。这项措施不是很麻烦，代价不大，却有利于培养广大公民的主人翁精神，有利于增强公务员的公仆意识，改善政府形象，刹住公款吃喝风。
第二，实行份饭制，规范公务接待。
现在工作餐有些花钱如流水，难以节制，与就餐方式有一定的关系。建议今后无论内宾、外宾和陪餐者，一律采用份饭制。每人一个托盘，每盘一盒饭一盒菜一盒汤。对于有特殊饮食习惯的人（如忌辣者、忌猪肉者或彻底的素食主义者）可以适当调节食物品种。饭量太大的人可以加点饭，绝大多数人都能吃饱，以利工作。个别未能尽兴者，可以晚上回家放开来享受。
我们传统的聚餐方式是合餐制。8─10个人一桌，8─10道菜，乃至十多道、二十多道菜层出不穷，既不卫生，也不节约，更不利于减肥。当然，在非公务就餐时，究竟采用份饭制还是合餐制，可以自由选择；但是凡动用公款就餐，应一律规定为份饭制。这对于端正党风、政风，对于改善民生，都是大有裨益的。
总之，改变财政支出结构，取消公务员不合理的职务消费，从公车消费中至少省出3000亿元，从公款吃喝中至少省出2000亿元，仅此两项就能抠出5000亿元白花花的银子，投入民生领域，成为民生财政的重要来源。
未来设想之二：财政资金退出竞争性产业，可削减经济建设费5000亿元
当今世界各国，国家财政的基本职能都是对国民收入进行第二次分配。所谓第二次分配，就是在市场经济按生产要素进行第一次分配之后，政府通过征税，形成自己的财政收入；然后通过财政支出，把钱主要用于发展教育事业、改善医疗卫生、维护社会安全、扶贫救灾，使公民无论贫富都能享有基本的生存条件、卫生条件、教育条件等等，从而达到调节社会收入、促进社会和谐的目标。这正是政府的主要职责。政府的任务不是生产，生产是企业和企业家的事。发展生产所需要的资金，应由企业自身积累或通过资本市场去融资，不能找国家财政要钱。国家财政不能以生产性支出为主，只能围绕人民生活、社会保障来安排支出。这就是民生财政的意义所在。
然而令人遗憾的是，长期以来我国财政偏离了世界潮流，财政部被当成了“建设部”。据《中国统计年鉴》，从1982年到2005年，在长达四分之一世纪里，每年财政预算中最大的支出都是经济建设费（主要用于国有经济主管部门事业费、国有企业增拨流动资金、技术改造资金以及基建投资），这一项费用比救灾费、抚恤费、离退休费、社会救济福利费、文教、科研、卫生等经费的总和还要高出32%！对于在国民经济中占据过高比重的国有企业的这种大量投资，严重挤占了全国人民的生存发展资金。
为此，我曾于1995年9月21日在武汉大学演讲和随后的一系列论文中呼吁：“国有制比重非降不可。”[注4]我提出降低国有制比重的办法主要是国有资金保留于少量的公益性产业，而从大量的竞争性产业退出。众所周知，竞争性产业固有的经营风险甚大，政府不应将全国纳税人血汗钱形成的财政资金投入到竞争性产业中去冒险。
竞争性产业经营风险究竟有多大？我们不妨列表来看：（简略）
表2如此令人痛心地宣告：在这长达16年的时间里，全部国有工业的亏损率每年都高于非国有企业。国有亏损企业累计亏损11110.5亿元，比非国有企业的累计亏损总额7532.7亿元高出3577.8亿元，而其盈利企业的盈利总额与非国有企业相比，却低了4895.5亿元。这一盈一亏综合计算，国有企业的经济效益低了8473.3亿元。与此同时，国有经济在16年中还吃进了国家拨给的“经济建设费”累计总额7万多亿元。
这张表同时令人振奋地宣告：中国的非国有企业在1990─2005年这16年中，在没有吃国家一分钱财政补贴的情况下，创造利润3万多亿元、实现工业总产值100多万亿元，2006年非国有工业总产值已占全国工业总产值比重68.8%，三分天下已经超乎其二！中国人对中国经济前途持乐观态度，恰恰就是建立在非国有经济比国有经济发展速度快、效益高，已经占据主体地位这样一个客观基础上。
当我们欣喜地看到非国有企业在中国特色的社会主义经济中发挥巨大作用时，我们也不能不痛心地承认：每年向国有企业的巨额注资，成了各级财政的沉重负担，拖住了全国人民改善民生的后腿。
正因为如此，中共第十五次全国代表大会以及十五届四中全会关于国有企业改革的文件，都明确提出了要从战略上调整国有经济的布局，坚持有进有退，有所为有所不为。国有经济比重减少一些，并不影响我国的社会主义性质。在竞争性产业中，要实行“国退民进”的战略。也就是说，国有经济要逐步退出一般竞争性产业；同时鼓励民办企业向竞争性领域发展；通过多种方式，将竞争性领域的国有独资企业逐步改制成为股份制企业或私有企业。
从1998年起，中国就向全世界宣布要从“建设型财政”转为“公共财政”，这是一个很大的进步。但是，“公共财政”不如“民生财政”的概念更清晰，有的地方把政府盖豪华办公大楼作为“政权建设”，也归为“公共财政”的成就之列，实际上与改善民生南辕北辙。近几年适逢计划经济思想回潮，斯大林式的社会主义理论又流行起来，说什么“国有企业是社会主义的命根子”，“要重振国有企业的雄风”，“财政的钱要向国有企业倾斜”。于是乎本可用于人民生活的民生资金继续受到挤压，“经济建设费”继续从老百姓的牙缝里流向国有企业，且流量越来越大。2006年再创新高，超过了1万亿元。这么多宝贵的全民资金没有投向民生，而是流到低效率的国有经济无底洞中去了。
还能这样年复一年地往无底洞里扔钱吗？不行！要真正“关注民生、重视民生、保障民生、改善民生”，就必须当机立断，根治众所周知的积弊——“建设型财政”，认真打造众望所归的“民生财政”。我建议将“经济建设费”削减60%，转为“民生资金”。在这项改革起步时可以稍稍放宽一些，以2006年经济建设费10734.63亿元为基数，先削减一半，省出5000亿元来。
未来设想之三：将节省下来的一万亿元投向民生
根据前面的研究，通过一定的改革措施，将每年财政支出中的不合理部分进行削减，节省出一万亿元资金，是完全可行的。其中主要包括以下三笔：
公车消费4000亿元，削减3000亿元；
公费吃喝3000亿元，削减2000亿元；
经济建设费10000亿元，削减5000亿元。
节省下来的这一万亿元财政资金应全部用于民生领域，可以考虑大致作如下分配：
第一、将公车消费削减的3000亿元，划拨成公共卫生经费。
这3000亿元应主要投向以下四个方面：
（一）300亿元，用于疾病预防与控制；
（二）2200亿元，用于初步建立基本医疗卫生制度；
（三）200亿元，用于补贴医疗保险；
（四）300亿元，用于建立医疗急救基金。
现在的关键是，从每年4000亿元以上的公车消费中砍下3000亿元，虽然在客观可能性上没有问题，但从公务员的主观方面看，还真是一场艰苦的“思想革命”。它不但要触及部门、单位、个人的既得利益，而且也涉及公车制度改革后如何适应新秩序，安排好工作。这项改革没有权威的领导不行，没有领导人以身作则更不行。我建议中共中央、国务院成立一个“医疗卫生与公车管理改革领导小组”，由中共中央政治局常委或国务院副总理级的公务员担任组长。
以往我们抓中心工作的领导小组往往是“单打一”，而“医疗卫生与公车管理改革领导小组”则不能不“双肩挑”，两项任务直接挂钩。要搞好医改，有许多工作要做，条件之一是要增加财政投入；而要增加这一部分投入，就不能不减少另一部分开支，不能不向积弊甚多的公车消费制度开刀；如果这一刀开不好，医改的经费投入依然是“千呼万唤上不来”的；医改落实不了，不仅有害于亿万老百姓，而且也有损人民政府及执政党的公信力。砍公车消费，增医改经费这一战役，可以说是提高执政党执政能力和公务员素质，真正为人民办实事的一场重大考验。凡是在公车改革中表现不自觉的公务员，在今后公务员改选或改聘时，应属被淘汰的优先对象。
第二、将经济建设费中削减的5000亿元，追加于社会保障体系。
这5000亿元分作两部分使用：
（一）追加财政预算教育经费3000亿元。
1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》明确提出：财政性教育经费（即公共教育支出）占国内生产总值（GDP）的比重，在本世纪末达到4%。但2000年这一指标实际上只达到2.58%，而那年全世界平均水平是4.04%。
按2007年《中国统计年鉴》正式公布的2005年国家财政性教育经费5161亿元，占当年GDP183867.9亿元的2.8%，如果追加这3000亿元，则财政性教育经费共计达到8161亿元，占GDP比例则为4.44%。这样一来，不仅可以一举实现久攻不克的4%的目标，还略有富余，可以在此基础上去追赶2003年的世界平均水平——4.7%，稍稍有益于中华人民共和国的国际形象。
（二）5000亿元中还剩2000亿元，初步考虑可以用于社会保障的以下8个方面：
1、增加基本养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险等4项基金共计600亿元；
2、适当扩大城乡最低生活保障覆盖范围，追加费用共400亿元；
3、适当增加抚恤金100亿元；
4、追加社会救济福利费300亿元；
5、追加就业服务机构经费100亿元；
6、追加救灾支出100亿元；
7、对工人（含农民工）进行常规职业培训费用200亿元；
8、为探索建立农村养老保险制度，准备200亿元。
第三、将公款吃喝中削减的2000亿元分作两部分，其中：
（一）中国保障性住房制度刚刚开始建立，资金筹集几乎从零开始，应安排1000亿元。其中用于廉租住房制度500亿元，用于经济适用住房制度500亿元。
（二）最后1000亿元追加投入环境保护领域。我国2006年环境保护和城市水资源建设支出总共才161亿元，实在是太少了。环境问题危机四伏、欠账甚多，亡羊还需补牢。
简而言之，10000亿元分成三大块：
第一，公车消费节省3000亿元，给医疗改革；
第二，给国有经济的投资节省5000亿元，给教育和社会保障；
第三，公费吃喝节省2000亿元，用于环境保护和保障性住房制度。
我这个办法也可以叫做在财政支出总额既定的情况下，拆东墙、补西墙的办法。道理在于东墙该拆，西墙当补。
[1]2007年8月《领导者》杂志第17期
[2]见“胡星斗中国问题学网站”http://www.huxingdou.com.cn
[3]《城市管理》2005年第6期第13页
[4]参见拙著《国企改革，绕不开的私有化》知识产权出版社，2003年版
[5]中国财政经济出版社《国际统计年鉴——2006/2007》第372页
（作者系北京思源兼并与破产咨询事务所所长
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